Закон об охоте: исполнить нельзя исправить

Куда поставить запятую?

В настоящее время значение охоты и потенциал отрасли охотничьего хозяйства для экономики и населения Российской Федерации недооценены.

Экономическая оценка охотничьих ресурсов составляет более 87 млрд рублей. Отрасль охотничьего хозяйства обеспечивает более 80 тысяч постоянных и временных рабочих мест. Ежегодные налоговые отчисления в сфере охотничьего хозяйства составляют свыше 3 млрд рублей. Коммерческие инвестиции в охрану охотничьих угодий и охотхозяйственную инфраструктуру (10,9 млрд рублей) в 5 раз превышают ежегодное государственное финансирование.

Общее количество охотников составляет около 3 млн человек. Охота является одним из важных социально-экономических факторов обеспечения поддержки коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Кроме того, охотничье хозяйство имеет значительный потенциал для увеличения численности животных и развития туризма.

Несмотря на наличие 1 610 млн гектаров охотничьих угодий, Российская Федерация существенно отстает по добыче основных объектов охоты от многих стран Западной Европы.

Одновременно незаконная добыча охотничьих ресурсов превышает по объему официальную добычу и составляет в денежном выражении около 18 млрд рублей, а размер ущерба животному миру только от хищничества волков достигает порядка 20 млрд рублей в год.

Охотничье хозяйство играет большую роль в увеличении численности объектов животного мира в целом, сохранении редких видов животных, развитии туризма, а также может быть самодостаточной отраслью народного хозяйства.

Закрепленные Федеральным законом от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон) нормы вызвали оживленную дискуссию и критику со стороны охотничьего сообщества, споры в судах, научных кругах, среди профессионалов – биологов-охотоведов, а также привели к напряженности во всех социальных группах охотников.

Принимая во внимание сложившуюся практику применения уполномоченными органами и судебную практику, необходимо более подробно остановиться на природе институтов указанного Федерального закона. А именно попытаться ответить на вопрос, чего больше в нем – частного или публичного, поскольку от применения частноправовых или публично-правовых норм зависит дальнейшее развитие законодательства, формирование и совершенствование практики его применения и разрешение возникающих споров.

Становится очевидным, что действующий Закон в сегодняшнем виде существовать не может и внесение в него масштабных изменений или принятие его в новой редакции – вопрос ближайшего времени. Закон должен регулировать действительно сложившиеся отношения, существующие в обществе.

Во многом критика Закона достаточно обоснованна. Взять хотя бы ярчайший пример обеспечения доступности (ч. 3 ст. 7). Так, в регионах Центральной части России ко времени вступления в силу Закона уже вся территория отдельных субъектов Российской Федерации была распределена между охотпользователями. Права были закреплены на много лет вперед, и о реализации принципа доступности, определении таких угодий в этих субъектах Российской Федерации невозможно было и говорить.

Кроме того, вызывает большое сомнение и сама законодательная дефиниция общедоступных охотничьх угодий – «охотничьи угодья, в которых физические лица имеют право свободно пребывать в целях охоты».

Это все закрепленные в законе признаки данного понятия. Вне зависимости от правового положения территорий, «свободное осуществление охоты и нахождение на них с этой целью» предоставляется при наличии надлежащим образом оформленных разрешений и путевок, о которых речь идет в других статьях Закона.

Таким образом, понятие не имеет четкого определения, признаков, критериев, механизмов, правового режима и, как следствие, порождает правовую неопределенность существования таких территорий, их использования, организации и обеспечения для граждан доступности охоты на них.

Да и называть «право на охоту» целью не совсем логично и правильно. Надо сказать, что понятие «право на охоту» Закон вообще не содержит, однако в действительности оно существует, и нам известно о его правовой природе.

Такие положения Закона любому охотнику нашей страны дают понять, что нормы о доступности декларативны и никогда не будут реализованы для него на той территории, где он привык охотиться. Из сказанного видно, что уже рассмотрение данного института позволяет с уверенностью говорить о невозможности реализации основных принципов правового регулирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, указанных в статье 2 Закона.

Использование и применение понятийного аппарата приводит к неправильному выбору принципов, сферы, способов, лежащих в основе регулируемых настоящим Законом отношений. Представляется, что в научных кругах (биологам-охотоведам) и простым охотникам понятно, о чем и о каких инструментах и способах регулирования, содержащихся в Законе, идет речь.

Вместо правильного использования уже имеющихся в различных отраслях права понятий, Законом вводятся новые, абсолютно непригодные к использованию. Например, это документ, подтверждающий заключение договора об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства, то есть путевка. Зачем понадобилось отягощать договор возмездного оказания услуг документом, не несущим какой-либо правовой и юридической нагрузки?

Порядок заключения и существенные его условия в достаточной мере регулируются главой 39 ГК РФ. Стороны прежде всего обязаны руководствоваться условиями договора и иметь возможность составить представление о качестве, доступности, сроках, видах предоставляемых услуг и ответственности за неисполнение. В основном у охотничьих хозяйств никаких представлений об этом нет. А подписывают эти документы лица, не имеющие представления о подобной главе ГК РФ.

Вот и превратилось получение путевки в банальное подписание документа ни о чем – лишь бы путевку в руки дали. Но сколько за нее надо заплатить, этого никто на территории Российской Федерации сказать не сможет. Не говорит об этом и Закон.

В настоящее время повсеместно цена на услуги охотпользователей не позволяет большинству граждан реализовать свое право в конкретных охотничьих угодьях.

Закон мог бы содержать отдельные особенности регулирования осуществления на определенных территориях гражданами охоты и предоставления юридическими лицам услуг в этой области. Но и этого в достаточной мере не сделано.

Полагаем, что здесь необходимо было исходить из равенства прав и обязанностей всех субъектов данных правоотношений. В связи с чем и юридические лица, обладающие опытом, персоналом в области организации охоты, могли бы предоставлять услуги не только в пределах четко ограниченных земельных (закрепленных) участков и определенным группам граждан, но и на других территориях – более широкому кругу лиц.

При этом граждане, обладающие специальными познаниями и правами в этой области, могли бы свободно решать, вступать ли с указанными юридическими лицами в договорные отношения или же ограничиться своими знаниями и умениями. Юридические лица должны были бы строить свою деятельность таким образом, чтобы граждане Российской Федерации и иные лица четко представляли, что с услугами этих организаций охота будет объективно эффективней, безопасней и интересней.

Подобное положение вещей обеспечило бы реальную конкуренцию между юридическими лицами, предоставляющими услуги в данной сфере, являющуюся основным принципом развития экономических отношений.

Это позволило бы не разрушать или искажать действующую систему правовых норм, а регулировать на их базе отдельные исключительные отношения. Не потребовалось бы бесполезных и декларативных норм Закона, предусмотренных статьями 10 и 26, к написанию которых «создатели» Закона приложили, по всей видимости, огромный труд.

Данный способ регулирования четко бы позволил соблюсти такой принцип гражданского права, как свобода договора, выражающийся в автономии воли и свободном усмотрении сторон.

Подобное разграничение позволило бы сформировать понятную систему правовых норм, обязательных для всех субъектов правоотношений в части соблюдения прав и обязанностей по сохранению и рациональному использованию объектов животного мира, отнесенным к объектам охоты, соблюдения неограниченным кругом лиц взаимных прав и обязанностей, разграничить в этой области полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по осуществления на таких землях контрольно-надзорных функций, ответственности лиц за нарушения законодательства в этой сфере и много другое.

При этом возникает закономерный вопрос: над чем охотпользователь осуществляет контроль на своих территориях – над исполнением условий указанных возмездных договоров или все-таки над сохранением и использованием охотничьих ресурсов? Не хотелось бы говорить, о том, что такое огромное число документов, разных по своей юридической природе, не дает возможности понять, с какого же момента у граждан (право на охоту является естественным, неотъемлемым) и юридических лиц (если у них таковое вообще может быть) возникает право на охоту или на предоставление услуг в данной сфере.

Анализируя положения Закона, приходишь к выводу, что законодатель пытался регулировать отношения между государством и пользователями земель (охотпользователями), исходя из юридического равенства участников и основываясь на их свободной воле. Однако Закон об оборотоспособности прав охотпользования не говорит ни слова.

Законодатель вообще не определил, в каких пределах осуществляется оборотоспособность прав охотпользования. Назовем их небольшое количество: присоединение охотпользователя к другому юридическому лицу; слияние с другими юридическими лицами; разделение и выделение из него других юридических лиц; банкротство и др. Получается, что оборот указанных прав, по смыслу статьи 128 ГК РФ являющихся имущественными, не ограничен.

Отсутствие регулирования этих вопросов, на наш взгляд, – это признание законодателем того, что права, вытекающие из охотхозяйственных соглашений, являются частью имущественных прав, и их оборотоспособность должна осуществляться в порядке статьи 129 ГК РФ, устанавливающей, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Ограничение оборота указанных прав просто обязательно на законодательном уровне, поскольку это вызвано обеспечением контроля за выполнением охотпользователем принятых обязанностей.

Но здесь необходимо не забывать и о другом объекте гражданских прав – животном мире. Он, как известно, в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» является государственной собственностью.

Вот и получается, что действующий Закон по своей сущности регулирует один из способов распоряжения государственной собственностью. Вот только посредством какого механизма – гражданско-правового или публично-правового, – этого выбора, в его логическом построении, мы не видим.

Равное положение сторон в отношениях должно быть ограничено пределами осуществления имущественных прав, включая их оборотоспособность. Взгляните на статью 9 Закона «Право собственности на продукцию охоты», которая говорит о том, что физические и юридические лица, обладающие правом на добычу охотничьих ресурсов, приобретают право собственности на продукцию охоты в соответствии с гражданским законодательством.

Предметом регулирования Закона является и оборотоспособность продукции охоты? С какого момента она приобретает такой статус? А переход права собственности на охотничий ресурс? Для чего тогда применялось это понятие?

Нормы Закона позволяют утверждать, что даже заключение охотхозяйственных соглашений не подразумевает наличия особых имущественных прав на объекты животного мира на определенной территории и на мигрирующие через нее, а лишь означает возложение функций по передаче государственного имущества лицам, осуществляющим охоту на них.

Однако Закон у нас об охоте, а не об особенностях регулирования прав охотпользования или осуществления услуг в этой области.

По своей сути на охотпользователей просто возложена обязанность по сохранению и воспроизводству животного мира на определенной территории, а взамен предоставлено право по предоставлению услуг в области организации охоты на них и передаче этого объекта физическому лицу. Значит ли это, что отношения по проведению мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания, создание охотничьей инфраструктуры и предоставление прав на добычу имеют публично-правовую природу.

Да, и здесь уместно сказать, что никаких специальных требований к охотпользователям в части эффективного и безопасного предоставления услуг в области охоты в Законе не содержится. Хотя такие требования, безусловно, должны быть установлены. Иначе охотники никогда не смогут до непосредственно оказанной услуги оценить качество, возможность и условия ее предоставления. Хотя это как раз те отношения, где, на наш взгляд, качество трудно определить и результат очень сложно предугадать.

Не надо забывать, что это – природная среда, и развиваются все процессы в ней, к счастью, не всегда по воле человека и уж тем более юридического лица. Волей и целью деятельности немалого числа организованных охотничьих хозяйств, существующих в виде коммерческих организаций, является извлечение прибыли.

Поэтому выбор эффективной формы существования охотничьего хозяйства, не являющегося заготовителем мясной или пушной продукции, а организующей одну из традиционных форм общения человека с природой, в свете нового Закона так и остался открытым.

Подобные принципы регулирования и используемые правовые понятия негативно отразились на дальнейшем регулировании возникающих отношений на основании заключенных охотхозяйственных соглашений между органами власти субъектов Российской Федерации и охотпользователями. Закон породил дискуссию в российском юридическом сообществе по вопросу о частно-публичной природе охотхозяйственного соглашения.

Данный институт одновременно обладает публично-правовыми и гражданско-правовыми элементами и признаками, что мешает дальнейшему развитию отношений в указанной сфере, построению механизмов реализации гражданами прав на охоту, определению видов ответственности охотпользователей и условий исполнения соглашений.

Если охотхозяйственное соглашение – институт обязательственного права, то о каком охотничьем хозяйстве в части 1 статьи 27 Закона идет речь? Охотничье хозяйство – сфера деятельности по сохранению и использованию охотничьих ресурсов и среды их обитания, по созданию охотничьей инфраструктуры, оказанию услуг в данной сфере, а также по закупке, производству и продаже продукции охоты.

Обратите внимание: опять новое понятие – «продукция охоты». Напомним, что в частном праве действует принцип равенства сторон, и если пользователь не вкладывает инвестиции в охотничье хозяйство (то есть в один из установленных в соглашении видов деятельности), то он не исполняет договорные отношения, и договор подлежит расторжению, например в порядке главы 29 ГК РФ. Закон вообще не содержит возможности пересмотра условий соглашения.

Однако пункт 9 части 4 статьи 27 определяет необходимость включения в соглашение положений об ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение охотхозяйственного соглашения.

Но поскольку природа охотхозяйственного соглашения Законом не определена, то при его заключении осуществляется компиляция части 5 статьи 28, которая содержит непонятные самостоятельные основания для расторжения охотхозяйственного соглашения. Соглашение может быть расторгнуто по истечении срока его действия, по соглашению сторон этого соглашения, на основании решения суда. С первыми двумя все ясно: законодатель долго обдумывал, прежде чем их применить. Но третье основание – загадка. Как применять судам эту норму?

На первый взгляд представляется, что указанная норма предусматривает возможность расторжения соглашения в случае неисполнения условий. Но каких? Отсутствие инвестиций в те виды деятельности (или отдельные из них), которые составляют институт «охотничье хозяйство» (тогда это не цель, а условия), или все же неисполнение условий, перечисленных в части 4 статьи 27? Видимо, на этот вопрос предстоит ответить судебной практике.

Если все же считать охотхозяйственное соглашение институтом гражданского права, то необходимо иметь в виду, что статьей 450 ГК РФ четко определено, что по требованию одной из сторон договор может быть изменен или расторгнут по решению суда только при существенном нарушении договора другой стороной или в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом другими законами или договором. Где перечисленные в Законе эти «другие случаи и существенные нарушения», не совсем понятно.

В результате мы опять очень долго будем формировать судебную практику рассмотрения споров из указанных правоотношений. А если пользователь сам решает отказаться от исполнения обязательств, ему тоже надо действовать в соответствии с ГК РФ. Государство в лице органов власти субъектов Российской Федерации тоже может не исполнять условия соглашения, однако каких и когда – об этом в Законе ни слова.

Все же надо сказать, что охотхозяйственное соглашение в публично-правовом смысле означает разрешение государства осуществлять определенный вид деятельности. А если рассматривать частноправовой аспект, то соглашение должно предоставлять имущественные права, такие как право пользования объектами животного мира и территорией, на которой они обитают. Ничего этого сейчас в нормальном виде нет.

В соответствии со статьей 28 Закона одна сторона обязуется обеспечить проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и создание охотничьей инфраструктуры, а другая обязуется предоставить в аренду на срок, равный сроку действия охотхозяйственного соглашения, земельные и лесные участки и право на добычу охотничьих ресурсов в границах охотничьих угодий.

Как бы ни пытался законодатель подменить понятие «право на охоту» туманным по смыслу словосочетанием «право на добычу», возникновения вопросов не избежать. Получается, что охотпользователи, выдавая разрешения на добычу физическим лицам, привлекают их в целях организации реализации собственного права. Во всяком случае подобное толкование Закона тоже имеет право на существование.

Законом введено неясное по своей правовой природе понятие – «право на добычу». Напомним, на дворе XXI век; история возникновения «права на охоту» и его эволюция нам известны, а вот содержание понятия «право на добычу» и в результате каких инноваций в юридической науке, биологии, охотоведении и других отраслях оно возникает – неизвестно.

А теперь давайте обратим внимание на то, что при такой правовой неопределенности законодатель позволяет закреплять права на 49 лет вперед и говорит о гарантиях общедоступности, сохранении охотничьих ресурсов и среды их обитания.

Безусловно, отдельного внимания заслуживает попытка регулирования Законом вопросов использования земель в целях организации охоты и предоставления услуг в этой области, породившей больше проблем и вопросов, нежели упорядочения использования таких земель.

Надо сказать, что имущественно-земельные отношения в указанной сфере – это отдельная тема для исследований. При наличии Земельного кодекса, Лесного кодекса, Гражданского кодекса регулирование этих отношений Законом об охоте выглядит крайне неразумно.

Что конкретно законодатель пытался урегулировать статьями 7 и 26 Закона, остается загадкой. В соответствии со статьей 7 Земельного кодекса в Российской Федерации земли по целевому назначению подразделяются на земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов, земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, земли особо охраняемых территорий и объектов, земли лесного фонда, земли водного фонда, земли запаса.

Даже детальный анализ норм Закона не позволяет сделать вывод о том, на землях какой категории возможна организация охотничьих хозяйств или все же угодий, их закрепление и осуществление охоты; в границах каких территорий эта деятельность может осуществляться, а право реализовываться – свободно, а где – с некоторыми ограничениями, и на какой территории вообще охотиться запрещено.

Институты Закона необходимо структурировать, и они действительно должны являться группой правовых норм, регулирующих качественно однородные и четко определенные общественные отношения внутри одной отрасли права. Несомненно, доходы от использования природных богатств в современном Российском государстве до сих пор остаются основой экономики страны, и данным Законом в современных условиях необходимо предусмотреть не только рациональное, бережное, но и экономически выгодное использование указанных ресурсов.

С таким законодательством на первый план выходит не соблюдение установленных норм и правил, а самоорганизация (включая самозащиту собственного естественного права) охотников, невзирая на все уполномоченные органы. Потому что предугадать, как будет развиваться практика применения Закона и какие лица будут ее формировать, невозможно. Хорошо, если это будет суд.

Наверное, потому большинство руководителей органов власти субъектов Российской Федерации, ответственных за осуществление переданных полномочий в указанной сфере, не являются специалистами в этой области. Они финансисты, юристы, бывшие военные и работники правоохранительных органов.

В настоящее время они выполняют общую потребность сегодняшнего правящего класса – исполнять и удовлетворять. Обладать специальными познаниями и быть не просто охотником, а подготовленным биологом-охотоведом не обязательно. В законах, Указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации специальных требований к таким лицам нет.

Перечень проблемных вопросов Закона достаточно обширен и не ограничивается изложенным.

Совершенно очевидно, что перечисленные процессы отражают необходимость совершенствования нормативной правовой базы в сфере охотничьего хозяйства, так как экономические показатели отрасли весьма стабильны.

Указанные обстоятельства предопределили необходимость подготовки законопроекта о внесении комплексных изменений в действующий Закон, предусматривающий изменение основных понятий, принципов, разграничение и усовершенствование действующих институтов, в части установления полномочий государственных органов, устранение барьеров для нормального развития охотничьего хозяйства страны, в том числе с точки зрения его эффективной экономической составляющей.

Решение указанных вопросов положительно повлияет на развитие смежных отраслей: изготовление, оборот оружия и боеприпасов, сопутствующих товаров, организация туризма, возмездное оказание услуг в данной сфере, разведение диких видов животных и их реализация, сельскохозяйственной отрасли и многих других.