Об учетах и юридических разночтениях

В своей статье «О методических указаниях по учету» («РОГ» №№ 25–26, 2017 г.) доктор биологических наук В.А. Кузякин довольно обоснованно поднимает вопросы, касаемо методических указаний по проведению ЗМУ, утвержденных приказом № 1 Охотдепартамента в части чистоты и объективности учетов.

Из-за юридической редакции методики ЗМУ в ней появились искажения теоретических основ метода.

Можно понять и возмущение ученого тем, что ничего нельзя сделать для отмены приказа, поскольку он зарегистрирован в Минюсте.

Сотрудники этого министерства считают, что авторы методических документов могут допустить какие-либо разночтения.

Я в течение долгого времени знаком с трудами Владимира Александровича, а его книга «Охотничья таксация», вышедшая в издательстве «Лесная промышленность», находится в моей личной библиотеке с 1979 года и стоит на видном месте.

Полностью разделяю его позицию, однако считаю, что нужно двигаться иным путем.

Понятно, что госучеты, наряду с охотхозяйственным кадастром, договорами доверительного управления и пользования, нормативами устойчивого обитания и пользования для охотхозяйственных популяций каждого конкретного юридического охотпользования являются краеугольными камнями фундамента отрасли, основой имущественно-правовых отношений в охотничьем хозяйстве.

Однако принятый восемь лет назад Закон «Об охоте…» кардинально поменял ситуацию. Вместо ведения охотничьего хозяйства взят курс на деятельность в сфере охотничьего хозяйства.

Вместо охотпользователей — охотоператоры и вместо имущественно-правовых отношений в вопросах пользования ресурсом — властно административные. В такой ситуации возникают вопросы, что есть вообще охотничье хозяйство и где здесь место госучетам?

Мыслящая часть охотников понимают, что сложилась ненормальная ситуация. В. Гуров («РОГ» №№ 30–31, 2017 г.) пишет: «Как-то глуповато получается — охотничье хозяйство де-факто есть, де-юре нет».

Читайте материал "Что бы я спросил у министра Донского"

С. Будилин («РОГ» № 51, 2016 г.): «К сожалению, сегодня охота воспринимается большинством как развлечение». В итоге имеем вместо отрасли материального производства и производительного труда сферу услуг и развлечения.

Закон поменял экономическую и правовую ситуацию, отсюда, соответственно, и вопросы.

Первый. Какой правовой статус в такой ситуации первономерного приказа, как он вписывается в законодательство, и что, собственно, требует сам закон.

Второй. Нужно ли вообще отменять пресловутый приказ, и так ли важны на сегодня какие-либо разночтения в методических документах по учету охотничьих ресурсов?

Что касаемо первого вопроса, ситуация следующая. Закон «Об охоте …» ничего не требует. И следует руководствоваться Законом «О животном мире», ст. 14, порядок проведения госучетов которого относит к компетенции Правительства РФ. Правительство постановлением № 1342 от 10.11.1996 г. определяет два четких параметра для госучетов.

Это: 1) правила проведения госучетов; 2) правила должны быть утверждены Министерством природных ресурсов. Причем п. 1 вышеназванного постановления № 1342 гласит: «Установить, что государственный учет объектов животного (далее именуется учет) … постоянно или временно обитающих на территории Российской Федерации, а также в пределах континентального шельфа и исключительной экономической зоны российской зоны ведется по единым для Российской Федерации правилам».

Установить-то установили, но где эти правила на третьем десятке лет принятия постановления? Подчеркиваю, работа по формированию нормативно-правовой базы проведения государственных учетов численности охотничьих ресурсов полностью провалена.

Минприроды обязалось утвердить правила проведения госучетов еще в первом квартале 1997 года, но, как говорится, а воз и ныне там.

Читайте материал "Интервью с директором Департамента охоты С.Н. БУДИЛИНЫМ"

Да и в целом у нас вся имеющаяся палитра учетов не подпадает под статус госучетов в силу своего названия и порядка утверждения или неутверждения.

Конкретный пример.

1) «Методические указания по организации проведения и обработке данных зимнего маршрутного учета охотничьих животных в РСФСР (утверждены Главохотой РСФСР 22.06.1990 г.).

2) Методическое руководство по учету численности охотничьих животных в лесном фонде Российской Федрации (утверждено приказом Рослесхоза № 111 от 19.05.1999 г.).

3) Методика учета бурого медведя в европейской тайге (утверждена начальником НПО «Центркооппушнина» 11.05.1990 г.).

4) Методика учета численности лося по дефекациям» (разработчик ВНИИЛМ. 1982 г. — не утверждена).

Методические указания, методическое руководство, методика — это не правила и де-юре не госучеты, и их правовой статус как госучетов — никакой.

Приказ № 1, согласно закону, это не госучеты. Таково требование закона, и ломать здесь копья совершенно бессмысленно.

Причем есть все основания полагать — что утверждает Приказ № 1, вообще учетами называть нельзя. Здесь собака порылась вот где. П. 1 постановления № 1342 гласит: «Установить, что государственный учет объектов животного мира (далее — учет)…», т.е. учетами (сокращенное название госучетов) де-юре могут называться только государственные учеты.

Приказ № 1 утверждает методические указания, а не правила, т.е. то, что не подпадает под параметры государственных учетов и, соответственно, называться в правовом плане учетами не должны вообще.

Первономерной приказ преследует не учетные, а совершенно иные цели. Это механизм фискальной политики и порядок формирования налоговой базы за пользование объектами охоты.

Чистота методики, точность и объективность учетов при деятельности в сфере охотничьего хозяйства не являются значимыми и определяющими.

Главное, обосновать количество голов и штук, на которые установлены ставки сбора, т.е. определить размер, сумму сборов в бюджет. Отсюда неважно, пройдены маршруты или нет и на чьей коленке были заполнены бланки.

В такой ситуации преследуются две вполне конкретные цели:

1) освободить лиц из числа учетчиков и иже с ними определяющих и формирующих размеры налоговой базы от какой-либо ответственности;

2) поддержать торговцев навигаторами. При выстраивании стратегии освоения охотничьих ресурсов реальная численность совершенно неважна. Не будет в угодьях живых лосей, появятся бумажные.

В контексте Закона «Об охоте…» не просматривается и правовая взаимосвязь между госучетами и пользователями охотресурсом из числа юрлиц.

В ст. 27 № 209-ФЗ по охотхозяйственному соглашению исполнительный орган власти субъекта РФ обязуется через аренду земельных и лесных участков предоставить право пользования охотничьими ресурсами в границах охотугодий.

Вопрос: для каких целей охотпользователям предоставляются земельные участки и зачем их следует брать в аренду, не поддается никакой логике. Предоставлять право пользования объектами охоты закреплением охотугодий — это то же самое, что арендой места парковки автомобиля предоставлять право пользования самим автомобилем.

Конкретно.

Право пользования объектами охоты отделено от права пользования землей и другими природными ресурсами Законом «О животном мире», ст. 12.

Охотничьи угодья вообще не являются составной частью охотничьих ресурсов (ст. 11 № 209-ФЗ). Гражданское законодательство исключает предоставление права пользования имуществом через то, что не является составной частью этого имущества.

Согласно гражданскому и фаунистическому законодательству охотничьи хозяйства (юрлица) не являются пользователями охотничьих ресурсов в силу того, что им их в пользование никто не предоставлял.

Статья 1.15 № 209-ФЗ — Охотничьи угодья — территории, в границах которых допускается осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства; Статья 7.1

В границы охотничьих угодий включаются земли, правовой режим которых допускает осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.

Итак, согласно Закону «Об охоте…» охотугодья предоставляются вообще не для ведения охотничьего хозяйства, а для деятельности в сфере охотничьего хозяйства, при этом сам охотресурс в пользование не передается, а предоставляется только право пользования.

Где право пользования, это продажа третьим лицам госразрешений (лицензий) на добычу объектов охоты. И какая тут может быть правовая взаимосвязь между охотпользователями и госучетами?

Пример по аналогии в сфере деятельности автомобильного хозяйства. Гражданин Иванов не имел ни автомобиля, ни договора доверительного управления и пользования автомобилем. Но заключил автохозяйственное соглашение, где ему предоставили участок для парковки автомобиля с правом пользования автомобилем.

Право пользования выражается не в езде или иного конкретного пользования автомобилем, а в продаже платных разрешений (лицензий) на парковку автомобилей Петрову, Сидорову и т.п.

В качестве обременительных условий он обязан создавать инфраструктуру и проводить учеты всех паркующихся в квартале. У нас в охотничьем хозяйстве все юрлица с охотхозяйственными соглашениями один в один такие же охотпользователи, как Иванов — пользователь автомобиля.

В такой ситуации размер фальсификаций достигает непомерных масштабов.

С. Буслаев в статье «После дележа, или Куда пропали лоси» («РОГ» № 26, 2015 г.) приводит
два конкретных примера, как посредством манипуляции учетными данными можно обосновать любую квоту.

Первый пример — первоначальный учет показал недостачу в 2000 голов лося, сделали экстраполяцию по-другому, и вот эти 2000 опять пасутся в угодьях.

Второй пример, когда квота обосновывается численностью лосиного стада, обитающего на соседней территории. Охотовед В. Гинович в статье «Бумажные лоси, кочующие в министерствах» («РОГ» №№ 27–28, 2016 г.) приводит пример, как бумажные лоси из его охотхозяйства перекочевали к соседям.

С. Буслаев наивно полагает, что за подобные деяния должна последовать ответственность. Спуститесь с небес на землю! Никто не понесет никакой ответственности.

Что касаемо ответственности за предоставление учетных данных, то расклад здесь следующий. Ст. 19.7. КоАП применительно к учетам предусматривает ответственность исключительно относительно информации, предоставление которой требует закон.

Мне незнакома судебная практика по ст. 19.7 КоАП РФ. Собственный опыт минимален. Несколько лет назад меня пригласил защищать в суде свои интересы охотовед районного общества, которого охотуправление вознамерилось привлечь к административной ответственности по вышеназванной статье. Мы надеялись дело выиграть на стадии подачи ходатайства.

Планировали подать ходатайство и попросить судью выяснить и уточнить, что, собственно, было нарушено.

Единые правила проведения государственных учетов, утвержденные Министерством природных ресурсов, которые предусмотрены ст. 14 Закона «О животном мире» и постановлением Правительства РФ № 1342 от 10.11.1996 г., или ведомственные Методические указания по проведению ЗМУ.

Суд не допускает разночтений и документы определяет по их названию. Отсюда методические указания — это никакие не правила, и они не вписываются в параметры для госучетов, установленных законом, и, соответственно, не подпадают под ст. 19.7 КоАП РФ, т.е. нет ни состава, ни непосредственно правонарушения.

Однако до подачи ходатайства дело не дошло. На первом заседании судья выяснила, что нарушение выразилось в исправлении в учетном бланке индекса почтового отделения ручкой с иным цветом пасты.

Получив ответ на вопрос, что исправления индекса почтового отделения и цвет пасты в ручке никак не влияют на точность учета, судья дело закрыла.

Как мы поняли, охотуправлению в рассмотрении дела было отказано и, в свою очередь, было предложено предоставить иные, более существенные доказательства в нарушение требований закона по предоставлению информации при проведении государственных учетов охотничьих ресурсов.

Больше охотоведа районного общества по этому вопросу никто не беспокоил.

Возможно, есть и другие регионы, где должностные лица охотуправлений так же, как и у нас в Кировской области, проявляют такое же рвение в работе, путают правовой статус и негосударственные учеты выдают за государственные и, как говорится, не только «роют землю рогом, но и бьют копытом», и, возможно, у них есть какая-то судебная практика по ст. 19.7 КоАП, но мне она неизвестна.

В моем понимании в современных условиях методические указания и первономерной приказ — это неподсудность и полная безответственность за результат. И госэкспертиза у нас не государственная, а ведомственная и занимается не точностью учетов и установлением реальной численности, а выяснением, были или не были нарушены методические указания по проведению учетов.

Экспертиза не несет никакой ответственности за объективность учетов и дает только подтверждение, что методические указания проведения учетов были соблюдены и не были нарушены. Алиби для проводивших учеты... Опять нет виноватых...

Если у кого-либо возникнут вопросы к результатам учетов, то претензии можно предъявить не к учетчикам, а к методике. Методика виновата, и ее вините, а люди (учетчики) тут ни при чем. Такой вот получается расклад.

Что мы имеем в сухом остатке? На сегодня отсутствуют:

а) государственные учеты охотничьих ресурсов;

б) кадастр охотничьих ресурсов;

в) договора доверительного управления и пользования охотхозяйственными популяциями;

г) нормативы устойчивого обитания и пользования охотхозяйственными популяциями в границах конкретного охотпользования.

Вдобавок к этому нормативно не обозначена начальная имущественно целевая группа (охотхозяйственная популяция) вида охотничьих ресурсов, по отношению к которой осуществляется госучет, кадастровая оценка и регистрация, и осуществляется заключение юридически значимых договоров доверительного управления и пользования с юрлицами.

Это все краеугольные камни имущественно-правовых отношений в пользовании охотресурсом, и ничего этого нет. Отсутствует сама основа, фундамент отрасли.

В этом списке краеугольных камней отрасли госучеты стоят первыми. Закон «О животном мире» и постановление № 1342 от 10.11.1996 г., устанавливают, что госучеты — это в первую очередь правила, утвержденные Минприроды, и вот с них-то и нужно начинать.

Владимир Александрович Кузякин является ведущим нашим ученым в сфере охотничьей таксации и имеет право проводить собственную политику, не оглядываясь на мелкий чиновничий люд. У меня есть большие сомнения в том, что вся эта чиновничья стая знает, что есть формула Формозова и в чем смысл поправки Малышева — Перелешина.

Есть ли вообще смысл что-либо им доказывать? Приказ № 1 — это госучеты не по праву, а по понятиям, и тратить силы на его отмену не стоит. Нужно идти другим, не понятийным, а правовым путем

Считаю, что Владимиру Александровичу необходимо определиться, какая из имеющихся методик наиболее приемлема, лучше его этот вопрос все равно никто не знает.

Слово «методика» заменить словами «правила государственных учетов…» и от своего имени обратиться напрямую к министру с просьбой их утвердить. Если министр утвердит требования ст. 14 Закона № 52-ФЗ и постановления Правительства РФ № 1342 от 10.11.1996 г. будут выполнены, мы получим госучеты по закону, а не по понятиям.