Охотничье хозяйство принято называть отраслью народного хозяйства, хотя его доля в ВВП мала в сравнении с производствами, официально установленными как отрасли или даже подотрасли. Причина – в сложности и многогранности сферы деятельности, которая условно именуется охотничьим хозяйством. Диапазон решаемых в этой сфере вопросов – от смыкающегося с животноводством «ранчеводства», разведение изначально «диких» видов в неволе и в полувольных условиях до проблем политического толка – экстенсивное охотничье хозяйство коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Все эти виды деятельности объединены одним фактором: наличием природных охотничьих ресурсов; здесь речь идет в основном о совокупности всех видов охотничьих животных.
Совокупность характеристик этого ресурса уникальна, отлична от других групп биологических ресурсов. Основными признаками можно считать сравнительно быструю возобновляемость, большую изменчивость качественных и количественных характеристик в соответствии с общеприродными и собственными циклами (цикличные спады и подъемы во времени), сильную зависимость, хотя чаще локальную, от деятельности человека; он (ресурс) весьма подвижен в пространстве в масштабе обычно большем, чем территории субъектов Российской Федерации. В последнем признаке следует принимать во внимание не только направленные миграции всего населения (перелетные птицы, северный олень, лось, песец и т.д.) но и широкое расселение молодняка («ремонтное поголовье»), а также особенность индивидуального (стайного, семейного, стадного) обитания на сравнительно крупных участках, весьма часто располагающихся на границах административных образований, где обычно меньше плотность людского населения. Подвижность при этом не ограничивается замкнутыми водоемами или бассейнами рек как в случае континентальных рыбных ресурсов.
Налицо ситуация, когда такого рода ресурсы от имени государства должны управляться единой структурой федерального уровня, способной вести его мониторинг такой «подробности», чтобы надежно обеспечить невозможность перерасхода ресурсов или, напротив, недоиспользования их в любом из субъектов РФ. Значимость такого мониторинга выходит далеко за пределы конкретных хозяйственных задач. В частности, мониторинг охотничьих животных более чем любая другая существующая система мониторинга объектов животного мира обеспечивает фактографией обязательства России в связи с ратификацией в 1995 г. «Конвенции о сохранении биоразнообразия» (Государственные доклады о состоянии окружающей природной среды и др.). Международные же обязательства предлагают также мониторинг видов, поддерживающих природноочаговые болезни, такие как бешенство (мониторинг плотоядных) и т.п. С этим последним связаны планы России по вступлению в ВТО.
В ведении федеральной структуры (специально уполномоченный орган) по охотничьему хозяйству должен быть весь круг вопросов, с ним связанных. Основная деятельность такого органа должна быть представлена несколькими направлениями:
– подготовка к утверждению в высших инстанциях правовых, нормативных, инструктивно-методических документов, если это требуется и оперативных документах (квотирование добычи видов, отнесенных к федеральной собственности), где достаточно утверждения уровня данного специально уполномоченного органа;
– ведение государственных учета, мониторинга и кадастра охотничьих животных; информационное обеспечение государственных международных, научных учреждений и общественности;
– руководство территориальными органами во всех субъектах РФ непосредственно осуществляющими мониторинг, надзор за соблюдением охотничьего законодательства, контролирующими использование охотничьих угодий, осуществляющими охрану охотугодий, организующими рациональное использование ресурсов, обеспечивающими выработку согласованных с общественностью и заинтересованными ведомствами (лесные, сельское, рекреационное хозяйство).
Решения в сфере охотничьего хозяйства зачастую должны приниматься весьма оперативно, поскольку высока изменчивость ресурса, природных и социальных обстоятельств. Соответственно, в компетенции управляющего органа должно быть принятие решений по использованию ресурсов, расселению, запрету на использование и т.д. Это обуславливает достаточно высокий административный статус федерального уровня; вместе с тем самые высшие инстанции освобождаются от необходимости утверждать решения, для обсуждения которых нужно иметь отдельную постоянную группу экспертов, т. е. еще какую-то структуру – иначе утверждение имеет формальный характер. Близко к идеалу – Главохота РСФСР в первой половине своего существования.
Например: в конкретном хозяйстве, районе достигает нетерпимого уровня ущерб сельскохозяйственным культурам от кабанов; целесообразно ли министру, руководителю непрофильного в основном агентства разбираться в этом вопросе и утверждать дополнительную квоту изъятия?
Предлагаемый специально уполномоченный орган федерального уровня – например, федеральное агентство по охотничьему хозяйству (ФАОХ) при принятии решений должно опираться на исчерпывающую информацию, необходимость и достаточность которой должна обеспечивать система территориальных органов, аналитико-информационный центр (Центрохотконтроль) и взаимодействие с администрациями субъектов РФ, научными учреждениями, охотничьей общественностью.
Только в предлагаемом виде система управления охотничьим хозяйством способна качественно, на современном уровне решать как традиционно считающиеся основными задачи, связанные с животными – объектами охоты, так и задачи, поставленные современностью, не менее, а в определенном смысле и более важные, чем производственные. Круг вопросов, включающих как непосредственно относящиеся к компетенции ФАОХ, так и вытекающие из исполняемых им функций, поскольку более эффективных структур в государственном управлении нет, следующий (порядок перечисления непрямо связан со значительностью вопроса; поскольку она может далеко выходит за сферу собственно охотничьего хозяйства).
1. Производство основной продукции (мясо, шкуры); небольшое по сравнению с животноводством, но сравнимое с ним и даже иногда преобладающее в экстремальных условиях – в территориальном (порядка Ц территории РФ) и социальном аспектах. Роль ФАОХ – кроме нормативных документов – охраны угодий, контроль за соблюдением правил и т.п.
2. Регулирование добычи в масштабе РФ в целом через утверждение максимально возможной квоты добычи для отдельных субъектов РФ, «арбитраж» между заявками на квоты добычи от субъектов. Особое значение – при естественной или социально-обусловленной депрессии особо ценных ресурсов, (в настоящее время, например, лось). В процедуре установления квот с самого начала участвуют охотпользователи, научные и производственные учреждения, затем региональная экспертиза; необходимый информацией, выходящей «за границы» в субъектах РФ, как правило, не располагают, поэтому необходимо рассмотрение и утверждение квот добычи в ФАОХ.
3. Мониторинг состояния ресурсов видов – объектов охоты как основа неистощительного охотпользования в масштабе всей территории России. По значению выходит за утилитарные требования (см. другие пункты). Практика показывает, что без административного подчинения органу федерального уровня от организаций регионального подчинения реальные показатели получить в большинстве случаев нельзя, причина – не только слабая исполнительская дисциплина, но и объективные трудности методического характера. Это относится как к данным по численности и состоянию видов – объектов охоты, так и данным по изъятию (добычи). Методами Госкомстата реальные показатели получить нельзя; даже при зарегулированном хозяйстве в советское время. Опыт использования формы «2ТП-охота» доказывает это. Оперативное информационное обеспечение в масштабе более чем одного субъекта РФ (государственные органы, международные договора и т.д.) осуществляет ФАОХ, оно же, при необходимости корректирует недостаточно достоверные данные по субъектам РФ на основе более мощной базы данных.
4. Индикация состояния природной среды. Мониторинг заметных массовых видов (именно этим характеризуются охотничьи виды) самопроизвольно ведется всем обществом через охотничью общественность. Задачи государственного управления здесь – представить обществу наиболее реальные сведения.
5. Выполнение международных обязательств России в части мониторингового обеспечения Конвенции о сохранении биоразнообразия по видам объектам охоты.
6. Мониторинг видов, поддерживающих природноочаговые инфекции (бешенство и др., одно из условий вступления в ВТО); координация усилий по регуляции численности плотоядных и т.д.
7. Вклад в поддержание здоровья нации. Здоровый отдых в экологически чистых условиях для 3 миллионов человек в «некурортное время». Государственное управление при этом должно обеспечить соблюдение интересов сохранности охотничьих угодий и животных.
8. Народная фармакопея на основе дериватов охотничьих животных (жир, желчь и др., медведя, барсука, сурков и др. видов); сейчас цена вопроса порядка 10–20 млн. руб. Со стороны государства необходим контроль за сертификацией этой продукцией за ресурсной базой уже существующих производств.
9. Контроль за малым и средним бизнесом, обслуживающим охотничье хозяйство и управленческая помощь в его развитии (оружие, боеприпасы, экипировка, оборудование, сувениры и т.д., охотничий туризм), оперативная коррекция нормативных документов.
10. Составляющие культуры – литература, таксидермия, традиции; издательству при ФАОХ желательно кроме инструктивно-методической, научной и справочной литературы, выпускать особо ценные произведения упомянутой направленности.
11. Трофейное дело, престиж России, привлечение инвестиций; трофейность эксклюзивная и «бытовая». При ФАОХ должны быть организована экспертиза трофеев федерального уровня.
12. Политическая составляющая – поддержка традиционного хозяйства и культуры народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, включая и традиционное занятие титульных представителей национальности в соответствующих регионах лиц других национальностей; эти вопросы нередко выходит за рамки решаемых в отдельных субъектах РФ.
13. Контроль за разработкой и/или экспертизой оценки воздействия на окружающую среду (процедура ОВОС) в проектной документации. Практика показывает, что без взаимодействия с территориальными органами государственной системы управления охотничьим хозяйством состав экспертов бывает случайным; федеральный центр должен обеспечить методическое руководство оценкой ущерба охотничьим животным и угодьям от промышленной деятельности и пионерного освоения. Применяемые в этой сфере методики слабо отражают интересы охотничьего хозяйства как особей природоохранной системы.
14. Охраняемые природные территории – ресурсный резерв государства. Опыт показывает, что повышение ранга заказников до федерального делает контроль за этим видом ресурса более эффективным. В идеале ООПТ всех рангов так или иначе могли бы находится в ведении ФАОХ – ведь охраняются там, в сущности, охотничьи угодья и охотничьи животные; в настоящее время данные по мониторингу из заказников регулярно получать очень сложно.
15. Воспитательная роль. Воспитание реалистической ментальности – рационального отношения к природе – охотпользование как форма охраны природы. Охрана природы и т.д. в обычном представлении – заведомо затратные сферы; охотничье хозяйство – природоохранительное хозяйство, дающее доход; даже управление охотничьим хозяйством может быть самоокупаемым (разовые лицензии и другие сборы; более рационально вывести эти платы из налоговой сферы). Идеология рациональной эксплуатации, патриотизма. Во всех этих аспектах наличие центра федерального уровня, обеспечивающего своеобразный контакт общества с государственным управлением, полезно.
16. Фактологическая основа для фундаментальной науки. Необходимость единого современного банка данных в масштабах России несомненна. Вместе с тем необходим специфичный банк данных по охотничьим ресурсам как природным (животным, угодья), так и социальным (трудовые ресурсы, охотничьи собаки и т.д.). В настоящее время имеются ряд наблюдений в 20–40 лет.
17. Реальная, параллельно осуществляемая охрана редких (Красная книга) видов; МПР не осуществляет на всей территории России мониторинг и охрану видов, близких к охотничьим экологически (хищники, копытные).
Необходимо отметить, что включение охотничьих животных в региональные Красные книги сразу приводит к тому, что их мониторинг прекращается.
Таким образом, при вышеприведенном объеме и разнообразии видов деятельности необходим специально уполномоченный орган федерального уровня, в чью компетенцию входило бы решение всех необходимых вопросов сферы охотничьего хозяйства, а не только надзорных функций, которые нашли свое место в рамках Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.