Реформа охотничьего хозяйства

«Созданная структура, пока не позволяет добиться целей, запланированных административной реформой».

А.И. Саурин

Два года назад в стране началась административная реформа, изменившая систему органов исполнительной власти, в том числе и в охотничьем хозяйстве. В корне изменилась и система взаимоотношений и взаимодействий структурных подразделений, а так же органов власти субъектов Российской Федерации.

Произошедшие в охотничьем хозяйстве изменения осложнили функционирование системы, которая за последние четыре десятилетия и так не раз претерпевала различные перестроения, однако, ни одни из них не были столь значительны, и не подвергались дополнительной корректировке за столь короткий промежуток времени.

К сожалению, созданная структура, пока не позволяет добиться целей, запланированных административной реформой. Специфика охотничьего дела, древнейшей деятельности человека, не совсем вписывается в общую схему созданных органов исполнительной власти, результативность работы которых часто подвергается критике со стороны общественности. По всей видимости, необходимо продумать дальнейшую реструктуризацию органов управления с учетом особенностей охотничьего хозяйства.

Волна боли, досады и негодования охотничьей общественности, вызванная произошедшими изменениями в управлении отраслью, обрушилась, в первую очередь, на бывших работников Охотдепартамента и нынешних – Россельхознадзора. Сегодня хочется спокойно рассказать о некоторых особенностях введенной системы управления и результатах ее деятельности за прошедший период.

Административная реформа изменила не только систему органов исполнительной власти, но и подходы к решению основных вопросов в охотничьем хозяйстве. В корне изменилась система взаимоотношений и взаимодействия структурных подразделений федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации. Огромное влияние оказала реформа на общественные и частные организациями, на простых граждан.

Реформа удовлетворила желания тех, кто ратовал за разделение хозяйственных и управленческих функций, которые находились в руках Охотдепартамента. Кратко – суть реформы в том, что функции, ранее исполнявшиеся Минсельхозом России (Охотдепартаментом) и его территориальными охотуправлениями, разделены между федеральными и региональными органами власти, а на федеральном уровне – между Минсельхозом России и Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзором). Министерство сельского хозяйства наделено правом выработки государственной политики и нормативного регламентирования в сфере изучения, охраны, воспроизводства и использования объектов охоты и среды их обитания, а Управление охотнадзора Россельхознадзора непосредственно и через территориальные органы контролирует ведение охраны, воспроизводства и использования объектов охоты всеми причастными к этому юридическими и физическими лицами. Субъектам Российской Федерации переданы полномочия по осуществлению охраны и воспроизводства всех обитающих на их территориях (за исключением особоохраняемых территорий федерального значения) охотничьих животных, и права регулирования и использования животных, не относящихся к перечню особо ценных в хозяйственном отношении. Перечень особо ценных в хозяйственном отношении животных установлен приказом Министра сельского хозяйства России.

Для исполнения своих функций, органы власти субъектов Российской Федерации создают свои структуры, которые, безусловно, требуют внимания и со стороны федеральных органов власти.

Недостаток информации о распределении функций между ведомствами привел к тому, что от Россельхознадзора стали требовать исполнения функций бывшего Охотдепартамента, что в настоящее время противоречит действующему законодательству в части разграничения полномочий. Большинство предъявляемых Россельхознадзору претензий за недолжное исполнение обязанностей на самом деле в его обязанности не входит.

На сегодняшний день Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности за юридическими и физическими лицами, осуществляющими долгосрочное и разовое пользование объектами животного мира, проводящими экспертизы, обследования, исследования, выдает лицензии на проведение мероприятий по акклиматизации, переселению и гибридизации, на содержание и разведение объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, выдает разрешения на изъятие объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и лицензии на пользование объектами животного мира, отнесенных к объектам охоты, удостоверения на право охоты.

В 75 Субъектах Российской Федерации созданы Управления по ветеринарному и фитосанитарному надзору, структурными подразделениями которых являются отделы охотнадзора.

В центральном аппарате Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору создано управление охотнадзора численностью 20 человек.

Служба охотнадзора в территориальных управлениях сформирована на базе ликвидированных охотуправлений. Сегодня в штате территориальных управлений 5170 государственных служащих, осуществляющих надзорные функции в сфере охоты.

Несмотря на то, что при организации новой надзорной структуры, работники службы столкнулись с серьезными трудностями как объективного, так и субъективного характера, анализ работы территориальных управлений за 2005 год показал, что, несмотря на сложный организационный период, должностные лица, осуществляющие контроль и надзор в сфере охоты и ведения охотничьего хозяйства, выполняли свою работу на высоком уровне, сохранив количественные и качественные показатели в сравнении с тем же периодом 2004 года.

Площадь охотничьих угодий в России составляет 98 % территории страны, из них около 700 тысяч га предоставлено в долгосрочное пользование. На 1 января 2006 года в Российской Федерации зарегистрировано более 3 тысяч охотпользователей, 2,5 миллиона отечественных охотников и 1,5 тысячи иностранных, охотившихся в России в 2005 году. В 2005 году задержано более 57 тысяч нарушителей законодательства в сфере охраны, использования и воспроизводства охотничьих животных. Количество зарегистрированных нарушений ежегодно растет примерно на 5 %. Служба отмечает постоянное улучшение материальной оснащенности браконьеров и падение уровня осознания ими совершаемых правонарушений.

По сравнению с 2004 годом количество уголовно наказуемых нарушений (по ст. 258 Уголовного кодекса Российской Федерации) выросло на 25 % и составило 1106 случаев. Пользование охотничьими животными без именной разовой лицензии увеличилось на 20 %, количество граждан, задержанных при производстве незаконной охоты без удостоверения на право охоты – на 15 %, изъятых и переданных в органы внутренних дел единиц огнестрельного оружия – на 15 %.

Сотрудники охотнадзора нередко работают в экстремальных условиях, что зачастую приводит к трагедиям. За 2005 год браконьерами неоднократно совершались покушения на жизнь и здоровье должностных лиц охотнадзора, 6 сотрудников получили ранения различной степени тяжести. Не редки случаи посягательства на личное имущество работников охотнадзора.

Наиболее активно, в настоящий момент, ведется работа по надзору за охраной охотничьих животных в Управлениях Россельхознадзора по Алтайскому краю и Республике Алтай, Краснодарскому краю и Республике Адыгея, Читинской области и Агинскому Бурятскому автономному округу, Красноярскому краю, Эвенкийскому и Таймырскому автономным округам, Тюменской области, Ямало-Ненецкому и Ханты-Мансийскому автономным округам, Иркутской области и Усть-Ордынскому автономному округу, Амурской, Ростовской, Свердловской, Оренбургской областям.

Весьма активную работу проводят территориальные управления Россельхознадзора по профилактике нарушений природоохранного законодательства в средствах массовой информации. Сделано более 6 тысяч выступлений в печати, на радио и телевидении. Многие территориальные управления Россельхознадзора регулярно выступают в СМИ (Управления по Алтайскому краю, Республике Бурятия, Красноярскому краю, Краснодарскому краю, Свердловской, Курганской, Омской, Тюменской, Саратовской областям). В перспективе эта работа имеет большое значение, поскольку рядовой охотник сам должен объективно разбираться в происходящем в охотничьем хозяйстве.

Однако борьба с браконьерством – одна из основных, но не единственная задача охотнадзора.

Большое место занимает контроль за изъятием охотничьих животных, проверка деятельности охотпользователей, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по исполнению законодательства.

В 2004 году изменился порядок установления лимитов (квот) изъятия диких копытных животных, медведей, соболя, выдры и бобра. Проект лимитов изъятия, подготовленный Минсельхозом России, проходит процедуру государственной экологической экспертизы федерального уровня.

Результаты экспертизы вызвали споры и разногласия государственных органов и охотничьей общественности, поскольку лимиты очередного охотничьего сезона оказались значительно ниже лимитов предыдущего года.

Распределение лицензий по охотпользователям и охотникам вызвало социальную напряженность. Организации, специализирующиеся на ведении охотничьего хозяйства по кабану и другим копытным животным, понесли серьезные материальные убытки из-за невозможности в полном объеме выполнить обязательства по ранее заключенным контрактам. Некоторые хозяйства оказались на грани банкротства из-за невозможности восполнить понесенные в течение года затраты на биотехнические и охранные мероприятия. С уменьшением общих лимитов добычи, а так же за счет увеличения доли сеголетков, ставки сборов за изъятие которых, согласно Налоговому кодексу, составляют 50% от стоимости разрешения на взрослое животное, снижаются поступления в бюджет от реализации именных разовых лицензий.

Ограничения или необоснованный запрет на охоту провоцирует людей на нарушение законодательства, стремление по одному разрешению добыть несколько животных, а по лицензии на сеголетка – взрослое животное.

И это не весь перечень негативных последствий, вина за которые тоже неправомерно была возложена на Россельхознадзор.

Несмотря на задержки и многоступенчатость утверждения лимитов, неблагоприятные погодные условия и проблемы организационного характера, по предварительным данным, добыча основных видов в 2005 году составила: лось, кабан, косуля, олень пятнистый – около 60 %, олень благородный – 40%, дикий северный олень – 15 % от утвержденных лимитов. Окончательно результаты добычи года будут сформированы в конце 1 квартала 2006 года.

Серьезную обеспокоенность вызывает освоение запасов дикого соболя. Отмена государственной монополии на торговлю пушниной и внешнеторговые операции инициировали появление большого количества торговцев, желающих экспортировать пушнину самостоятельно.

В результате активной закупочной деятельности этих торговцев спровоцировано сверхлимитное использование запасов соболя. По экспертной оценке, общая добыча соболя в России превышает 500 тысяч особей, что в среднем в 2,5 больше ежегодно утверждаемых лимитов добычи этого особо ценного животного.

Попытки наведения порядка в обороте ценных видов пушнины со стороны государственных органов исполнительной власти, естественно, вызвали негативную реакцию частных предпринимателей. Действительно, существующая нормативно-правовая база ветеринарного и природоохранного законодательства не позволяет в полной мере осуществлять контроль за оборотом пушнины.

В целях повышения эффективности контроля за использованием ресурсов охотничьих животных и оборотом пушнины, необходимо внесение дополнений и изменений в нормативно-правовые акты, касающиеся порядка добычи и оборота продукции охоты.

Без принятия радикальных мер по наведению порядка в пушном промысле, велика вероятность подрыва воспроизводственного потенциала популяций соболя уже в ближайшие 7–10 лет.

В 2005 году под контролем Россельхознадзора охотпользователями проводились работы по искусственному расселению охотничьих животных с целью повышения продуктивности охотничьих угодий: лося, кабана, лани, дикого северного оленя, благородного и пятнистого оленей в регионах России.

Для полувольного содержания отлавливались пятнистые олени, кабаны и маралы, выдавались разрешения для внутриобластного и межобластного расселения, живоотлов лосей с целью их радиомечения, на добычу охотничьих животных в научных, культурных и хозяйственных целях. При этом необходимо отметить, что Россельхознадзором пресекаются попытки добычи животных вне сроков охоты под видом добычи в научных, культурно-просветительных и иных целях.

Проверки выполнения лицензиатами условий пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, оговоренных в долгосрочной лицензии, проведенные территориальными Управлениям Россельхознадзора выявили во многих случаях недостаточно четкое и внимательное исполнение охотпользователями договорных обязательств. По результатам проверок вынесены предписания об устранении недостатков, действие ряда лицензий приостановлено. Проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих пользование животным миром на основании долгосрочной лицензии, будут продолжены.

Реформа в охотничьем хозяйстве страны проходит сложно. Практика применения новых принципов организации управления в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира в 2004-2005 годах и прогнозируемые последствия на 2006 год показывают необходимость консолидации усилий органов власти всех уровней, охотпользователей, общественных организаций, охотников и любителей природы.

Организационных проблем добавила ситуация с «птичьим гриппом».

Согласно заключениям научных организаций (ФГУ «Центрохотконтроль», Российская академия естественных наук) необходим взвешенный, аргументированный и дифференцированный подход к открытию весенней охоты на пернатую дичь.

Как полный запрет, так и полное разрешение весенней охоты на птиц не эффективны и не целесообразны. В первую очередь, необходимо различать охоту на мигрирующих водоплавающих птиц, у которой действительно отмечается заболевание гриппом птиц (штамм H5N1), и охоту на боровую дичь (глухарь, тетерев, вальдшнеп), у которой до настоящего времени вирус ни разу не выделялся.

Более того, повсеместное закрытие весенней охоты в России, в т.ч. на мигрирующих уток и гусей, не говоря уже об охоте на тетеревиных птиц и вальдшнепа, явилось бы абсолютно контрпродуктивной мерой. Весенняя охота сама по себе с охотхозяйственной и биологической точек зрения не может оказать никакого влияния на распространение эпизоотии как среди домашних, так и среди диких птиц.

В южных регионах запрет весенней охоты давно практикуется с небольшими перерывами в течение десятилетий, и здесь запретительная профилактика не затронет интересов массового охотника.

Звучащие предложения массового отстрела птиц в окрестностях населенных пунктов (в т.ч. путем продления здесь практически неограниченной охоты на месяц) и уничтожения мест обитания диких водоплавающих птиц не приемлемы, поскольку они не эффективны для предотвращения эпизоотии среди домашней птицы и в то же время могут иметь крайне негативные широкомасштабные социально-экономические и экологические последствия. Гораздо важнее обеспечить профилактическую разъяснительную работу и организовать ветеринарно-санитарные мероприятия по изоляции домашних птиц от свободноживущих.

Целесообразен запрет весенней охоты на водоплавающую дичь в густонаселенных регионах (юг Центрального, Приволжского, Уральского, Сибирского федеральных округов, весь Южный Федеральный округ). В других случаях охоту на эту группу дичи следует запрещать лишь в случае возникновения реальной угрозы вспышки эпизоотии. Охоту на боровую дичь (включая вальдшнепа) целесообразно открывать в обычном режиме.

Тем не менее совместное письмо Роспотребнадзора и Россельхознадзора «О дополнительных мерах по недопущению распространения гриппа птиц» от 15.03.2006 №№ 0100/2822-06-32, ФС-ЕН-2/1827, разосланное во все субъекты Российской Федерации рекомендует «запретить охоту на водоплавающую перелетную птицу (уток)»; отпугивать диких птиц на расстояние не менее 3 км от населенных пунктов «акустическими и другими методами воздействия», включая организацию специальных бригад охотников.

На практике это будет, скорее всего, означать повсеместный и полный запрет весенней охоты на птиц. Уже есть первые признаки этого подхода администраций субъектов Российской Федерации (Приморье).

Наша общая задача – минимизировать потери отрасли, содействовать смягчению социальной напряженности, укреплять систему государственного надзора.