В СВЯЗИ С ТЕМ, ЧТО В СТРУКТУРЕ РОССЕЛЬХОЗА не предусматривалось создания территориальных органов, те функции, которые ранее исполняли охотуправления, за исключением надзора и контроля, должны были исполнять органы государственной власти регионов.
Для этого Федеральным законом от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ, были внесены изменения в Закон «О животном мире», которые должны были существенно расширить полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области управления объектами животного мира, в том числе и объектами охоты.
Осуществлять эти функции регионы должны были на основании ст. 49.1 Закона «О животном мире»: «Финансирование полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета», в которой прописан порядок определения объема субвенций.
Казалось бы, все замечательно – регион создает орган, который выполняет функции государственного управления охотничьими ресурсами.
Однако все благие намерения оказались в одночасье разрушены: в статье 6 Закона «О животном мире» устанавливалось, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым за счет субвенций из федерального бюджета, относятся полномочия в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты за исключением объектов, которые отнесены к особо ценным в хозяйственном отношении. Перечень этих объектов определяется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства, то есть Минсельхозом РФ. В апреле 2005 года своим приказом министерство такой перечень утвердило. (Приказ № 70 от 28.04.05.) Оказалось, что в него вошли практически все охотничьи животные и птицы. Например, из камчатских охотничьих животных в указанный перечень не вошли только два вида – длиннохвостый суслик и ласка, которых, впрочем, уже давно никто не считает охотничьими видами, то же самое произошло и с охотничьими птицами.
В результате органам государственной власти регионов управлять оказалось нечем.
А закон, который Государственная Дума приняла 29 декабря 2004 года за № 199-ФЗ, назывался «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований». Стоило ли огород городить, если своим приказом Минсельхоз РФ все полномочия органов государственной власти регионов в сфере животного мира ликвидировал.
Таким образом, в регионах структура государственного управления охотничьими ресурсами исчезла.
А дальше еще больше, в октябре 2005 года Правительство РФ принимает решение о ликвидации Федерального агентства по сельскому хозяйству (Россельхоза), следовательно, исчезает и орган государственного управления охотничьими ресурсами на федеральном уровне. Охотничьими ресурсами никто не управляет, зато есть надзирающий и контролирующий орган и в регионах, и на федеральном уровне. Тогда бы Россельхознадзору как контролирующему органу следовало забить тревогу: основные функции по управлению охотничьими ресурсами никто не исполняет. Это же прямая обязанность новой структуры – контролировать, как исполняется законодательство, а контролировать оказывается нечего и некого. Однако Россельхознадзор хранит молчание и делает вид, что исполняет свои функции в полном объеме. Вся охотничья общественность бьет тревогу, а в ответ гробовая тишина. А тишина потому, что руководство Россельхознадзора имеет желание все функции управления замкнуть на себя. Какой же смысл был в ликвидации охотуправлений?
В России 1600 млн га охотничьих угодий, из них только 650 млн га, или 41%, переданы в долгосрочное пользование охотпользователям, осуществляющим на этих угодьях хозяйственную деятельность, а 720 млн га (46%) охотничьих угодий находится в госрезерве, и управлять охотхозяйственной деятельностью на этих угодьях сегодня некому.
В России в системе Охотдепартамента были сотни охотничьих заказников, которые занимали миллионы гектаров охотничьих угодий и несли функцию охраны охотничьих животных, сегодня эти заказники в связи с ликвидацией охотуправлений оказались бесхозными, весь персонал заказников уволен. Только на Камчатке (в Камчатской области и Корякском автономном округе) было 25 охотничьих заказников, которые обслуживали более 40 егерей, сегодня заказников нет, егеря уволены.
ЧТО НАС ЖДЕТ В БУДУЩЕМ
В нынешнем сезоне в регионах некому будет обобщать материалы учетов, которые проведут охотпользователи на своих угодьях. Никто не будет проводить учетов на угодьях госрезерва, а это 46% всех охотничьих угодий, следовательно, Минсельхоз РФ не получит первичных материалов для проведения экологической экспертизы. Не будет экспертизы – не будет квот на изъятие охотничьих животных, не будет квот – не будет и охоты, не будет охоты – не будет хоть и небольшой, но все же отрасли экономики страны.
Но если для большинства городского населения центральной части страны охота больше является средством активного отдыха, и закрытие ее (или как сейчас повелось – «неоткрытие») для миллионов граждан будет неприятным сюрпризом, то совсем по-другому дело обстоит в северных и восточных регионах страны. В разбросанных на сотни километров северных поселках охота была и остается зачастую единственным источником заработка.
Сотни людей, живущих промысловой охотой, и их семьи останутся без средств к существованию. И в первую очередь – коренное население Севера, для которого охота не только исконный промысел, но и образ жизни.
ЧТО МОЖНО СДЕЛАТЬ?
Сегодня в срочном порядке нужно передать в ведение органов государственной власти регионов полномочия в области государственного управления охотничьими ресурсами. Регионы еще могут успеть создать органы управления охотничьими ресурсами, обобщить учетные данные и провести региональные экологические экспертизы по определению квот. Для этого много не требуется: нужно только исключить из перечня особо ценных в хозяйственном отношении животных – обычные охотничьи виды. И пусть государственным управлением охотничьими ресурсами занимаются регионы. Уже не нужно будет проводить федеральную экологическую экспертизу одновременно для всех регионов, подготовка которой уже само по себе весьма затруднительное мероприятие, а если учесть, что каждый регион имеет свои специфические особенности, то и вообще не выполнимое.
У Минсельхоза и Россельхознадзора останется достаточно много функций в этой области и прежде всего функции по нормативно-правовому регулированию, функции по государственному надзору и контролю.
Наиболее оптимальной на наш взгляд выглядит следующая схема управления охотничьими ресурсами:
– Минсельхоз РФ – нормативно-правовое регулирование в сфере охраны, изучения, воспроизводства, регулирования и использования охотничьих ресурсов.
– Россельхознадзор РФ и его территориальные органы – государственный контроль и надзор в этой сфере.
– Органы государственной власти регионов – функции охраны, изучения, воспроизводства, регулирование и использование охотничьих ресурсов
Начатой реформой как раз это и предусматривалось. Однако при исполнении реформы руководство Россельхознадзора потянуло одеяло на себя, отсюда и перечень, включающий все ресурсы, отсюда и высказывания о расширении функций своего ведомства.
Хочется надеяться, что наши депутаты и сенаторы, принимающие законы, услышат голос специалистов и проконтролируют исполнение принимаемых ими решений, ведь оказалось, что в результате принятия Федерального закона № 199-ФЗ в области охотничьих ресурсов получился «пшик».
P.S. Когда этот материал был готов, стало известно – Минсельхоз РФ порадовал нас новым приказом, (Приказ № 102 от 7 ноября 2005 года, зарегистрирован в Минюсте 1 декабря 2005 года за № 7222). Перечень особо ценных в хозяйственном отношении животных несколько ужался, теперь на Камчатке (Камчатская область и Корякский автономный округ) органы государственной власти, помимо ласки и суслика, получили в свое распоряжение еще девять видов – горностая, лисицу, росомаху, зайца-беляка, песца, норку, белку, ондатру и сурка. К сожалению, по птицам изменений не произошло, видимо забыли. Казалось бы, не плохо, но ситуация становится, на наш взгляд, еще более парадоксальной. Теперь регионы обязаны создать свои органы управления охотничьими ресурсами, поскольку ресурсы в их распоряжении довольно значительные.
И что тогда? Оставшимися в перечне охотничьими ресурсами управлять по-прежнему некому? Территориальных органов управления у федеральных структур, как мы знаем, – нет. Значит нужно их создавать?
Создали? На Камчатке за девять видов – медведя, северного оленя, лося, снежного барана, соболя, волка, бобра, выдру и рысь должен отвечать федеральный орган, за оставшиеся одиннадцать – региональный. На одних и тех же угодьях на один и тот же ресурс (искусственно разделенный) – два хозяина. Отчеты охотпользователь вынужден сдавать в оба органа или даже в три, есть еще и Россельхознадзор. Учеты тоже надо раздельно проводить. Обобщают данные учетов тоже два органа, только каждый свои виды.
А кто же управляет угодьями общего пользования (госрезервом)? Там водятся и федеральные, и региональные животные? Кто управляет заказниками, ведь в них, и федеральные звери, и региональные? И это еще не все вопросы, которые возникнут, когда на одной территории – два хозяина, начнется самое главное: выяснение – кто главный. А как насчет основной цели реформы – сокращения административного аппарата? А как с оптимизацией?
Скорее всего, федералы не создадут свои территориальные органы управления охотничьими ресурсами, этого органа в центре нет, тогда начнем все сначала – федеральными охотничьими ресурсами управлять некому.
Проблема может быть решена только передачей всех охотничьих животных на региональный уровень, чем быстрее это будет сделано, тем больше шансов, что хотя бы часть регионов успеет открыть охоту в сезоне 2006–2007 года.