Свершилось.
Один из многочисленных проектов закона об охоте поступил на рассмотрение в нижнюю палату парламента. Документ зарегистрирован за номером 66299-5 и принят в первом чтении в Комитете по природным ресурсам, природопользованию и экологии.
Казалось бы, радостная весть: то, чего много лет ждали, случилось. Однако первое знакомство с законопроектом № 66299-5 вызывает крайнюю тревогу, озабоченность и беспокойство. В Госдуму, к сожалению, попал самый плохой и самый антиохотничий законопроект из того, что обсуждалось.
ЧТО ЕСТЬ В ЗАКОНОПРОЕКТЕ
Что вызывает особую тревогу – законопроект перегружен отсылочными нормами и содержит виртуальные статьи, которые не могут иметь юридического и практического применения.
1. Отсылочные нормы.
При разработке проекта авторы уклонились от разрешения практически всех правоотношений, заменив решение вопроса отсылочными нормами о специально уполномоченном федеральном органе исполнительной власти (далее по тексту – спецорган(ы)). То есть все правоотношения и вопросы, касающиеся охоты и ведения охотхозяйства, отдаются на откуп чиновникам спецорганов, и их решения возводятся в ранг закона.
Спецорганы осуществляют (ст. 4, 5, 8, 11–12); определяют (ст. 11, 20, 29, 33); устанавливают (ст. 10, 13, 28); утверждают (ст. 26, 27, 36); ведут (ст. 6 ); выдают (ст. 12, 13); обеспечивают соблюдение (ст. 8).
Такие чрезмерные полномочия могут привести только к негативным последствиям.
В нашей стране уже есть подобный негативный опыт.
Всемирный фонд дикой природы (WWF) провел исследования в регионах, где де-факто спецорганы монопольно осуществляли полномочия как раз в рамках того, что предлагает законопроект 66299-5. Всемирный фонд нашел ситуацию в крайне критическом виде и констатирует следующее (см. «РОГ», 2008, № 25, 18–24 июня).
Оказалось, что понимание местными жителями охоты и браконьерства не имеет ничего общего с наличием или отсутствием легальных документов (госохотбилетов, разрешений, выдаваемых федеральными спецорганами – Л.Г.). Местное население искренне считает, что охота без документов не является браконьерством, а настоящие браконьеры, представляющие угрозу дикой природе, – это те, кто имеет все необходимые разрешения.
Взгляд со стороны (WWF) говорит, что чрезмерно широкие полномочия спецорганов в охоте – это большая беда. Из этого следует, что эти полномочия необходимо сократить, а от выдачи охотбилетов и разрешений на право охоты полностью отстранить.
2. Виртуальный подход.
Глава 4 «Охотничьи угодья» (ст. 15–21) – вообще пустословие и не имеет никакого юридического и фактического значения.
Охотничьи угодья – это часть ареала объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты. Де-юре и де-факто ареал представлен тремя самостоятельными экономическими категориями: лесной ресурс, земельный ресурс, водный ресурс.
Применительно к охотничьим ресурсам (объекты животного мира, отнесенные к объектам охоты) Федеральный закон «О животном мире» отделил право пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами (ст. 12).
Гражданский кодекс, регулирующий правовые имущественные отношения, ситуацию, при которой право пользования охотничьими ресурсами предоставляется через право пользования охотничьими угодьями, делает юридически ничтожной.
В Лесном кодексе присутствует понятие «предоставление участков леса для целей охоты», в чем усматривается противоречие с законом «О животном мире».
Во-первых. К государственным охотничьим ресурсам объекты охоты не относятся, ибо они подвижны и, независимо от того, на чьем участке находятся, всегда остаются государственной собственностью.
Во-вторых. Предоставление земельного участка (лесного, сельскохозяйственного или водного) имеет смыл только в ситуации с частными охотничьими ресурсами (вольерное охотничье хозяйство, где частный охотресурс искусственно выращен и отделен от своих естественно обитающих государственных собратьев забором). Даже в этой ситуации оформление в пользование земельного участка (лесного, сельскохозяйственного или иного) нужно в первую очередь для выполнения юридических и практических действий по отделению (построить забор, вольер и т.п.) частного охотресурса от естественно обитающего государственного охотресурса.
Абстрактным, виртуальным понятиям типа «охотничьи угодья» не место в законе об охоте.
ЧЕГО В ЗАКОНОПРОЕКТЕ НЕТ
Что имеем? В законопроекте 22 статьи – отсылочные нормы, 7 статей – абстракция и виртуальность. К сожалению, того, что действительно должно быть, в законе почему-то нет. Конкретно речь о следующем.
Государственный статус охоты.
Не определен государственный статус – значит, нет госпрограмм и нет финансирования. А охота имеет важное значение для достижения государственных целей и выполнения государственных задач.
Охота – основное средство государственного управления популяциями охотничьих животных. Федеральный закон «О животном мире» определяет и устанавливает применительно к объектам животного мира такую норму, как «устойчивое существование животного мира». Наибольшую опасность и вред, в том числе и для самих объектов животного мира, несет их чрезмерно высокая численность. Хозяйственная (не охотничья) деятельность человека очень часто приводит к нарушению естественных механизмов регуляции численности, вследствие чего происходит чрезмерное увеличение численности отдельных видов, что ведет к нанесению большого ущерба человеку и окружающей среде. Возникает необходимость государственного вмешательства. Ничего столь дешевого и эффективного, как охота, человечество в этом отношении пока не придумало.
Охота – государственное средство борьбы с эпизоотиями диких животных. В природе циркулируют весьма опасные для человека болезни, переносчиками которых являются дикие животные. Бешенство, чума, птичий грипп, ящур, и т.д. В этой ситуации возникает насущная государственная необходимость в целях безопасности изъять из среды обитания охотничьими методами больных диких животных.
Охота – основное и вспомогательное занятие для части населения по обеспечению пищей, жильем и минимальным денежным доходом себя и членов своей семьи. В отдаленных и малонаселенных районах значительная часть населения живет охотой, рыболовством и сбором дикоросов.
Охота – базовая отрасль отдельных территорий, где другие отрасли невозможны либо нецелесообразны.
Таким образом, крайне необходимо законом придать государственный статус охоте.
Частные охотничьи ресурсы.
В стране, помимо государственного охотничьего ресурса, появился частный охотничий ресурс. Законопроект № 66299-5 никак данную ситуацию не обозначает. Совершенно не ясно, какие меры (забор, клеймо, тавро, кольцо или что-то иное) по отделению частного охотресурса от государственного следует считать достаточными при правовых имущественных отношениях.
Без этого никаких серьезных частных инвестиций в ведение охотничьего хозяйства не будет.
Гражданское общество.
В законопроекте № 66299-5 напрочь отсутствуют нормы об общественных объединениях охотников.
Общественное охотничье движение имеет в России многовековую историю.
Послушаешь президента – везде гражданское общество, а в законопроекте об охоте – исключительно только спецорганы и ни слова об общественных объединениях охотников. Общества охотников были в Российской империи, в СССР, а в новой России разработчики законопроекта об охоте не находят им места.
По результатам упоминавшегося исследования Всемирный фонд дикой природы дал следующие рекомендации:
– усилить контроль над ресурсами дикой природы путем создания институтов общественного охотпользования;
– восстановить ассоциации охотников. Видимо, международные организации (WWF) со своими методами самоорганизации гражданского общества не авторитетны для разработчиков законопроекта. Это очень плохо и весьма печально и тревожно.
К большому сожалению, у меня нет никаких положительных слов в адрес законопроекта об охоте № 66299-5. Это – брак, полностью негодный проект. Ничего иного, кроме вреда охоте, охотничьему хозяйству, охотникам, общественному охотничьему движению и государству, по моему мнению, он дать не может.