8 декабря 2016 года В.В. Путин утвердил 6 поручений Правительству РФ и другим государственным органам по вопросам охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и охотничьих ресурсов:
1) Обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, направленных на устранение неопределённости в регулировании вопросов о сроках действия заключаемых охотхозяйственных соглашений, предусмотрев предоставление добросовестным пользователям животного мира гарантий продолжения, осуществления ими соответствующей деятельности.
2) Представить предложения: об уточнении методики исчисления размера вреда, причинённого охотничьим ресурсам; о корректировке ставок сбора за пользование объектами животного мира, являющимися охотничьими ресурсами, в том числе об установлении единой ежегодной ставки этого сбора в отношении птиц и некоторых видов пушных животных.
3) Рассмотреть вопрос об определении правового положения (статуса) государственных охотничьих инспекторов по аналогии с нормативно-правовым регулированием этого вопроса в отношении сотрудников органов внутренних дел, в том числе в части, касающейся ношения и хранения инспекторами огнестрельного оружия и специальных средств, государственной защиты и страхования их жизни и здоровья.
4) Правительству Российской Федерации разработать совместно с высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и утвердить комплекс мер по поэтапному увеличению финансового обеспечения осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области охраны и использования охотничьих ресурсов в целях обеспечения эффективной деятельности не менее трёх государственных охотничьих инспекторов в каждом муниципальном районе, на территории которого имеются охотничьи угодья, а также обеспечить реализацию указанных мер.
5) Минприроды России совместно с МВД России и Администрацией Приморского края рассмотреть вопрос о распространении в субъектах Российской Федерации применяемой в Приморском крае практики организации работы оперативных антибраконьерских групп.
6) Минприроды России представить предложения о совершенствовании порядка выдачи и аннулирования охотничьих билетов, обратив особое внимание на обязательное изучение охотниками требований охотничьего минимума.
Поручения президента (при надлежащем исполнении), безусловно, будут полезны для животного мира, охотничьего хозяйства и охотинспекторов.
Но это, на мой взгляд, всего лишь очередные полезные «припарки мертвому», «заплатки» на «дырявом» Федеральном законе РФ «Об охоте ….» (2009), и таких «заплат» нужно поставить сотни.
Да и как-то мелковато главе великой страны говорить об «устранении неопределённости в регулировании вопросов о сроках действия заключаемых охотхозяйственных соглашений; уточнении методики исчисления размера вреда, причинённого охотничьим ресурсам; о корректировке ставок сбора за пользование объектами животного мира; о порядке выдачи и аннулирования охотничьих билетов; об организации работы оперативных антибраконьерских групп» – это же прямые функции и обязанности чиновников Департамента государственной политики и регулирования в сфере охотничьего хозяйства и объектов животного мира Минприроды.
Очевидно же, что эти «поручения» сочинил не В. Путин, а все те же чиновники, деятельность которых давно нуждается в хорошей «порке».
По сути, решения президента заслуживает лишь вопрос об обеспечении «эффективной деятельности не менее трёх государственных охотничьих инспекторов в каждом муниципальном районе». Но такое же поручение было 18.09.12 № Пр-2506. Оно не исполнено до сих пор, и нет уверенности, что выполнят его и на этот раз.
В этой связи вспомним и об известном заключении Контрольного управления президента Российской Федерации по результатам проверки эффективности действующей системы охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира.
О ЗАКЛЮЧЕНИИ КОНТРОЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Проверка эффективности действующей системы охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира в России, проведенная Контрольным управлением президента Российской Федерации совместно с аппаратами полномочных представителей в федеральных округах во второй половине 2012 г., показала, что системы как таковой нет, нормативно-правовое регулирование в данной сфере неэффективно, должного финансирования нет, соответствующий контроль не осуществляется, достоверная система учета численности охотничьих животных отсутствует, их ресурсы мизерны, добыча охотников мала, животный мир практически не охраняется государством (Нац. охотничий журнал. 2013. № 2).
В этом документе Контрольного управления от 04 декабря 2012 г. приведены и другие любопытные сведения: «… В соответствии с указанием Президента Российской Федерации от 16 марта 2012 г. №Пр-668 Правительством Российской Федерации прорабатывался вопрос о целесообразности создания отдельного федерального органа исполнительной власти в сфере охраны, воспроизводства и эффективного использования объектов животного мира, однако до настоящего момента эта работа не завершена.
Не решены вопросы увеличения инспекторского состава, а также наделения общественных (внештатных) охотничьих инспекторов полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, задержанию и доставлению нарушителей в помещения соответствующих органов.
Неоднократное перераспределение контрольно-надзорных функций, в том числе между федеральными и региональными уровнями власти, привело к снижению численности государственных и общественных инспекторов по сравнению с 1990 годом в 20 раз (с 50 тыс. до 2,6 тыс. человек).
В настоящее время на 1 госинспектора в регионах России приходится в среднем 592,5 тыс. гектаров территорий. Отсутствие полномочий у общественных инспекторов приводит к невозможности обеспечения полноценной охраны даже охотничьих хозяйств.
… Необходимо отметить, что в целом аналогичные проблемы характерны и для рыболовства и лесопользования. При ограниченности финансирования и схожих принципах построения законодательства, подходах и предметах регулирования в отдельных регионах России функции по управлению в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира совмещаются с управлением в области лесного и рыбного хозяйства.
По мнению ряда субъектов Российской Федерации, представляется целесообразной концентрация государственного управления в области рыбного, охотничьего и лесного хозяйства, а также государственного контроля и надзора в этих сферах в едином блоке управления воспроизводимыми природными ресурсами».
По заключению Контрольного управления президента получается, что президент, правительство и специально уполномоченные федеральные органы по охране, надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, осуществляющие по действующему Федеральному закону «О животном мире» (1995, в ред. от 18.07.2011 N 242-ФЗ) государственное управление в области охраны и использования животного мира, потерпели фиаско.
Здесь же и ценнейшая мысль государственных мужей о целесообразности «концентрации государственного управления в области рыбного, охотничьего и лесного хозяйства, а также государственного контроля и надзора в этих сферах в едином блоке управления воспроизводимыми природными ресурсами». И на этом документе в левой верхней части начертана размашистая резолюция – «Согласен. В. Путин»!
Результат – пятилетнее игнорирование чиновниками «согласия» Путина. Однако, проблема не только в неисполнении указаний президента, а в самом подходе, требующем специального обсуждения.
НУЖНЫ ЛИ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИНСПЕКТОРЫ?
Казалось бы, неуместный вопрос, особенно на фоне массового и безудержного российского браконьерства и скудности ресурсов съедобных охотничьих животных. Но не все так просто, как кажется на первый взгляд.
Российская и мировая практика наглядно показала, что ни муниципальные охотинспекторы, бдящие круглосуточно, ни антибраконьерские группы, ни оплачиваемое «стукачество» не смогут существенно уменьшить число браконьеров при неэффективной системной организации охотничьего хозяйства.
Из недавнего прошлого. Численность работников Главохоты РСФСР в 1984 г. составляла более 25 тыс. человек, в том числе 2,5 тыс. районных охотоведов. Животный мир в целом охраняли свыше 115 тыс. штатных сотрудников различных ведомств, включая 89 тыс. человек гослесохраны.
В этом благом деле им способствовали около 130 тыс. общественных охотинспекторов, егерей и инспекторов ВООП. Один государственный инспектор (охотовед, егерь, лесник) контролировал в среднем 24 охотника, с учетом общественных инспекторов – 5 охотников.
Однако увеличение штата госохотнадзора и усиление общественного контроля не дало ожидаемого эффекта (Ильяшенко, 1988), что позволяет усомниться в целесообразности такого пути сохранения животного мира в дальнейшем.
По исследованиям Н.В. Краева (1990), из тысячи нарушений, связанных с незаконным отстрелом животных, вскрывается максимум 9 случаев. Он обоснованно показал, что «усиление охотничьего надзора может дать лишь прирост числа вскрываемых случаев браконьерства, но не может свести на нет нарушения охотничьего законодательства, так как эти меры направлены на борьбу с конкретными правонарушителями, а не на устранение причин, порождающих браконьерство...
Решение проблемы браконьерства мы видим, прежде всего, в осуществлении научно обоснованного правового регулирования охоты, то есть в установлении соответствующих интересам народа экономики, организации, структуры, формы, процедуры деятельности охотничьих предприятий, объединений, групп, отдельных охотников, отражение в законодательстве актуальных социальных потребностей, полномочий, устранение заорганизованности, необоснованных ограничений, запретов и т.д.».
Н.В. Краев приводит и замечательные высказывания по этой проблеме классиков охотничьего дела. С.А.Бутурлин (1922) считал, что в России для осуществления действенного контроля необходимо «к каждому из бродящих в лесах охотников приставить по 2–3 стражника или милиционера (одного стражника охотник, выросший в лесу, всегда обманет и запутает)».
«Система погони за нарушителем порочна по существу. Успех будет достигнут, когда исчезнет самая возможность браконьерства, а это дело не охраны угодий как таковой (охранять страну от народа нельзя, а миллионы охотников – это сам народ)» (Скалон, Гагина,1969).
Увеличение штата охотинспекторов, как это ни странно, в нынешних условиях может привести к усилению браконьерства. Не секрет, что в браконьерстве погрязли некоторые губернаторы и их окружение, депутаты, чиновники всех рангов и мастей, сотрудники прокуратуры и полиции.
Их охоты, разумеется, не афишируются и нередко организуются или прикрываются чиновниками от охоты. Печально, но истребителями животных все чаще становятся и сами охранники природы: охотоведы, егеря и лесники.
Эта категория браконьеров, как правило, промышляет круглогодично и повсеместно под прикрытием ведомственных удостоверений и разрешений, в том числе выдаваемых для добычи зверей в научных, культурных, ветеринарных, регуляционных и «котловых» целях. И таких охранников-браконьеров может быть минимум в два раза больше!
Немаловажно, что у большинства российских охотничьих чиновников, работников охотничьих хозяйств, охотинспекторов и егерей нет специального образования, и их профессиональный уровень не выдерживает критики. Будут ли «профессионалами» новые охотинспекторы?
И пока далеко не все понимают, что в нынешнее время государственные инспекторы будут (если они будут) охранять, в основном, «частные» охотничьи угодья от …охотников, причем за деньги самих же охотников-налогоплательщиков. Чтобы осознать это, рассмотрим вкратце сложившуюся системную организацию охотничьего хозяйства.
О СИСТЕМНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ОХОТНИЧЬЕГО ХОЗЯЙСТВА
«Вектор охотничьих отношений в Российской Федерации направлен фактически против сложившихся традиций предоставления права на охоту, ее социальной и природоохранной роли. Приоритет отдан исключительно олигархическому бизнесу, который на аукционной основе имеет юридическую возможность скупить наиболее качественные охотничьи угодья, вытесняя остальные слои населения и охотпользователей на периферийные и бедные территории» (Слободенюк, 2010).
Лучшие охотничьи угодья и находящиеся в них животные фактически «продаются» (легально и нелегально по хорошо отработанной коррупционной схеме), и на законных основаниях «приватизированы» (как, впрочем, и другие природные ресурсы, включая нефть и газ) кучкой ловких и богатых мира сего.
По данным заместителя министра МПР И.В. Валентика (презентация доклада, 2015), площадь угодий общественных организаций составляет 276 млн га, площадь «коммерческих» угодий почти в 2 раза больше – 477 млн.
На территории охотничьих хозяйств общественных организаций сосредоточено 21% поголовья лося, 19% – косуль, 20% – кабана, в коммерческих угодьях, соответственно, 54, 42 и 71%. При этом, замечу, не учтено, что значительная часть угодий общественных организаций негласно передана в пользование все тем же «коммерсантам».
Доступ охотникам в «частные» владения, площадь которых измеряется десятками и сотнями тысяч гектаров (!), как и при феодализме, закрыт или обставлен непомерными поборами.
При этом некоторые хозяева «частных» охотничьих угодий, почувствовав полную вседозволенность и безнаказанность, стреляют дичь в любое время года. В демократическом (?) государстве появилась привилегированная каста даже в охотничьем хозяйстве. Конституционное право всех граждан страны – равное право на охоту, попрано!
Аналогичную «приватизацию» чиновники пытались сделать (и частично сделали) и на внутренних водоемах страны. Однако рыбаки, устроившие многочисленные массовые протесты, в отличие от охотников, отстояли, не без личного вмешательства В. Путина, свое конституционное право на рыбную ловлю.
Это, разумеется, не привело к увеличению рыбных ресурсов, но взрывоопасная социальная напряженность была устранена.
Законодательное выделение не менее 20% охотничьих угодий в качестве общедоступных, по исследованиям А.П. Каледина (2013), «технологически не перспективно с позиций сохранения биоразнообразия». Оставленные без охраны, они пустынны.
У частного охотпользователя тоже нет большого стремления к увеличению ресурсов дичи, поскольку в необъятных по площади охотничьих угодьях ее для «хозяина» и его окружения достаточно, а интенсификация хозяйства ведет к дополнительным затратам.
Вопиющая социальная несправедливость в доступе к охотничьим ресурсам приводит к росту протестного браконьерства, которое государство остановить не в силах. Напомню, в Европе во времена феодализма охота была запрещена всем, кроме знати – владельцев охотничьих угодий, и браконьерство каралось смертной казнью.
Однако волна браконьерства лишь нарастала, и возникли организованные браконьерские отряды. Возмущение охотничьими привилегиями стало одной из причин Крестьянской войны 1525 г. в Германии.
После социальных революций и преобразований с конца XVIII в. исключительное право знати на охоту в европейских странах исчезло. И ныне во всех цивилизованных государствах при разных системах ресурсопользования охотники имеют равные права, возможности и, что немаловажно, заинтересованы в сохранении дичи.
Российский охотник, в отличие от западноевропейского, – не «охранник», а, скорее, истребитель дичи. Подавляющее большинство охотников не воспринимают охотничьи угодья и дичь в них «своими», а чужого – не жалко. Многие, образно говоря, больше похожи «на партизан», действующих в тылу противника.
Эффективная охрана, воспроизводство, увеличение и рациональное использование объектов животного мира и гарантированное сохранение биоразнообразия при существующем законе «Об охоте …» и сложившейся системной организации охотничьего хозяйства невозможны, о чем ведущие ученые и специалисты страны коллективно предупреждали президента страны и пишут об этом до сих пор.
При нынешнем государственном управлении и пользовании животным миром численность браконьеров и хищников (волка, лисицы, енотовидной собаки, бурого медведя) не уменьшается, несмотря на провозглашенную политику их сдерживания и регулирования, а поголовье их жертв, что естественно, сокращается или же растет недопустимо медленно.
Да и какое может быть сдерживание браконьерства, если даже чиновники, осуществляющие по федеральному закону «О животном мире» государственное управление в области охраны и использования животного мира, безнаказанно расстреливают с вертолетов «краснокнижных» животных (наиболее известный и вопиющий пример – трагическая браконьерская охота на архара высокопоставленных государственных деятелей на Алтае в 2009 г.), а «дела» большинства браконьеров рассыпаются еще до суда. Бороться с браконьерством и коррупцией в нашем государстве – это все равно, что бороться с властью, или немалому числу чиновников – с собой!
Охотдепартамент РФ в последние десятилетия фактически лишь констатировал проблемы, но … не решал их, а если и пытался что-то предпринять, то это больше походило на действия «слона в посудной лавке.
Результат такого государственного управления (регулирования) – ежегодный многомиллиардный ущерб охотничьему, лесному и сельскому хозяйствам, дефицит съедобной дичи, особенно контрастный на фоне зарубежных «эльдорадо», угроза исчезновения некоторых охотничьих и редких видов животных.
Государственная Стратегия развития охотничьего хозяйства в Российской Федерации до 2030 года (2014), принятая без научно обоснованной концепции, направлена на совершенствование имеющейся системной организации охотничьего хозяйства и государственного управления, а это – очевидный путь в тупик (Данилкин, 2016).
О НЕОБХОДИМОСТИ КОМПЛЕКСНОЙ РЕФОРМЫ БИОЛОГИЧЕСКОГО РЕСУРСОПОЛЬЗОВАНИЯ
Итак, охранять дичь в частных и «ничейных» российских охотничьих угодьях в скором времени будут три охотинспектора на район. В дальнейшем связи с плачевной ситуацией в любительском рыболовстве государству предстоит содержать в тех же районах и трех рыбинспекторов как минимум.
В лесах ситуация еще хуже: три лесных стражника на район – маловато будет! А если посчитать охранников в министерствах и ведомствах, учебных и прочих учреждениях и организациях, парках, магазинах, больницах, клубах, ресторанах и других заведениях, то возникает вопрос – а кто в России будет производить хоть что-то?
В долгосрочной перспективе усиление государственного надзора не согласуется с государственной социальной и экономической политикой и экосистемными принципами ресурсопользования.
Развивающееся государство с неокрепшей экономикой, как бы это кому-то не хотелось, не сможет тратить значительные бюджетные средства на охотничье хозяйство и содержать, помимо вооруженных сил, полиции, миллиона чиновников, миллионов бюджетников, еще и отдельную армию надзирателей в сфере охоты.
И разве мы стремимся создать государство, основанное на слежке, репрессиях, давлении на граждан? Не хотелось бы возвращаться к тоталитаризму!
Решение этой проблемы следует искать в оптимизации природопользования. Наши соседи-белорусы уже давно создали великолепную государственную службу под патронажем президента, охраняющую в комплексе лес, охотничьи и рыбные ресурсы.
В США эффективно работает государственная Служба по охране рыбы и дичи. Возьмите замечательный опыт! Без кардинального изменения сложившейся в России государственной структуры комплексную природоохранную службу можно было бы встроить в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования.
Но этого недостаточно. Нужно создать единую функциональную систему управления биологическими (воспроизводимыми) природными ресурсами (Сафонов, Дежкин, 2007; Дежкин и др., 2009; Данилкин, 2016), с чем, в принципе, согласен (см. выше) и президент.
При этом, однако, необходимо законодательно минимизировать влияние чиновника на ресурсопользование и существенно расширить права и возможности пользователей животным миром.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Животный мир в России – всенародное достояние и государственная собственность. И, повторю еще раз, если народным достоянием скверно управляют и несправедливо его распределяют, если миллионы охотников не имеют доступа к народному достоянию и нарушено их конституционное право на охоту, если системная организация охотничьего хозяйства и ресурсопользования не отвечает современным требованиям и не соответствует мировому уровню, если биоразнообразие находится под угрозой, то систему нужно не совершенствовать, ее надо менять. Нужна иная концепция и иная стратегия развития охотничьего хозяйства, нужен принципиально иной федеральный закон «Об охоте …».
Специалисты ожидали от президента более весомых поручений Правительству РФ, РАН и Минприроды, а именно:
1) подготовить согласованную Концепцию комплексной реформы биологического природопользования, включающую единый блок управления воспроизводимыми природными ресурсами и базирующуюся на социальной справедливости в использовании природных ресурсов, необходимости сохранения биоразнообразия и развития ресурсной базы;
2) подготовить согласованную концепцию системной реформы охотничьего хозяйства;
3) подготовить согласованный проект нового Федерального закона «Об охоте и охотничьем хозяйстве».
И, если руководствоваться здравым смыслом, эти поручения, несомненно, впереди.
Осознание бездарно потраченного времени и средств придет, видимо, не скоро, но неизбежно. Полезнее было бы уже сейчас «включить мозги» и не «палить из президентской пушки по воробьям».