Правовое регулирование собственности на водные объекты
Водные объекты в России являются не менее важными местами обитания и размножения диких зверей и птиц, а также территориями и акваториями для осуществления охоты и ведения организованного охотничьего хозяйства.
Последние оценки водного достояния России показывают, что на ее долю приходится 2,5 млн. рек, 2,7 млн. озер, 2290 водохранилищ объемом свыше 1 млн. куб. метров, 30 тыс. малых водохранилищ и прудов, 37 тыс. крупных систем межбассейнового перераспределения стока. При этом морское побережье России (около 60 тыс. км) омывается 13 морями. Общая площадь морской акватории, подпадающая под юрисдикцию России, составляет 7 млн. кв. км.
С 1 января 2007 г. введен в действие новый Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г.
№ 74-ФЗ. Принятый Водный кодекс РФ ознаменовал новый этап развития водного права, которое должно обеспечить прозрачность водных отношений и служить уточнению границ водных объектов как предметов права собственности и договоров водопользования. Законодатель по-прежнему предусматривает частную собственность на рукотворные водоемы (пруды, озера и обводненные карьеры), но в то же время оптимизирует условия частного пользования остальным водным фондом. При отмене лицензирования развиваются договорные механизмы водопользования.
Введение передачи прав и обязанностей по договору водопользования, утверждение преимущественного права водопользователей заключать договоры на новый срок (не более 20 лет) призваны обеспечить большую гибкость договорных отношений в области использования и охраны водных ресурсов. Важным новшеством Водного кодекса РФ является передача отдельных полномочий по распоряжению водными объектами от федеральных органов государственной власти к органам государственной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций федерального бюджета, а также местным органам самоуправления.
Согласно Федеральному закону «О введении в действие Водного кодекса РФ» должны быть предусмотрены изменения и дополнения в Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, КоаП и другие федеральные законы. Субъекты РФ также должны обновить свои законы. Именно субъекты РФ будут регулировать договорные отношения в области водопользования.
Нормотворчество органов местного самоуправления должно основываться согласно Водному кодексу РФ 2006 года, в сфере осуществления полномочий собственника муниципальных водных объектов (договоры, ставки платы), установления правил пользования водоемами и водотоками в пределах муниципальных образований для личных и бытовых нужд, а также информирования населения об ограничениях использования таковых.
Водный кодекс РФ 2006 года вводит разграничение предметов права собственности на водные объекты и ближайшие земельные участки, имеющие других хозяев. В этом как раз и сокрыто очень многое. Может ли охотник подойти к водному объекту, находящемуся в частной собственности? Как законодатель определил понятие «береговая линия»?
Береговая линия рек, ручьев, каналов, озер, обводненных карьеров определяется по среднемноголетнему уровню воды в безледный период, а береговая линия прудов и водохранилищ – по нормальному подпорному уровню воды. Однако, согласно государственному наблюдению, состояние водных объектов, многочисленных малых водоемов и водотоков в течение последних 15 лет не отслеживалось.
Водный кодекс РФ 2006 года, как уже отмечалось выше, запрещает отчуждение водных объектов в собственность частных лиц, за исключением прудов, обводненных карьеров, находящихся на частных земельных участках. Не получают права собственности на водные объекты ни субъекты РФ, ни муниципальные образования, ни юридические лица, кроме тех же прудов, озер и обводненных карьеров. Такой подход государства не случаен, так как на практике (период действия Водного кодекса РФ 1995 г.) были попытки недобросовестных властей, физических и юридических лиц приватизировать озера и иные водоемы, связанные с реками или другими факторами их подпитки (например, родники). Отмечались факты, когда частник под предлогом благоустройства устраивал запруду на реке, проточном озере и даже на ручье и тем самым нарушал права других водо- и землепользователей вниз по течению и т.д.
Еще об одной особенности Водного кодекса РФ 2006 года. Он установил, что пруды и обводненные карьеры (а они могут быть масштабными, например, после добычи полезных ископаемых), находящиеся в собственности субъектов РФ, муниципальных образований, физических лиц, оформляются в собственность только вместе с соответствующими земельными участками (ст.8 Водного кодекса РФ запрещает отчуждение таких водоемов без прилегаемых земельных участков в границах водоема). Данные участки не подлежат разделу, если в результате его требуется раздел пруда или обводненного карьера. Таких водных объектов, где могут или обитают околоводные звери и пернатая дичь, не территории РФ предостаточно, и государство заинтересовано в привлечении частных инвестиций на основе договорного пользования для их обустройства. Это создание инфраструктур: сооружений, строений, подъездных путей, объектов по обустройству и охране водного объекта.
В целом водоемы доступны для охоты и рыбной ловли, рыборазведения. Трудности без публичного и частного сервитутов будут возникать как раз на вышеуказанных обособленных водных объектах.
Сокращение административного регулирования, по мнению законодателей, не должно ломать все без исключения разрешительные механизмы водопользования.
Административный акт о предоставлении водного объекта в пользование является широко распространенным инструментом регулирования как в странах СНГ, так и в Западной Европе.
Поэтому, согласно ст. 21–23 Водного кодекса РФ 2006 года сохраняется предусмотренное еще в Водном кодексе РФ 1995 года решение уполномоченных органов о предоставлении водных объектов в пользование. Согласно новому Водному кодексу РФ решение о предоставлении водных объектов в пользование может принять не только Правительство РФ, но и государственные органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в пределах установленной законом компетенции.
Как и Лесной кодекс РФ, так и Водный кодекс РФ знаменует «молчаливую» отмену сервитутов (как частных, так и публичных). Однако это не должно прервать ограниченное использование чужих земельных участков на праве земельного сервитута. Титул земельного сервитута (как публичного, так и частного) предусмотрен только ст. 23 Земельного кодекса РФ 2001 года и ст. 274–276 Гражданского кодекса РФ. Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Согласно положениям Земельного кодекса РФ публичный земельный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в случаях обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Главное, что при этом предусматривается учет результатов общественных слушаний.
Публичный земельный сервитут может быть предназначен не только для забора воды и водопоя скота, но и для свободного доступа граждан к прибрежной полосе водного объекта, в том числе для целей рыболовства и охоты.
Согласно положениям Гражданского кодекса РФ частный земельный сервитут может устанавливаться, например, для обеспечения прокладки трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации и иных нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Частный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и также подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. Но разве охотники, как граждане России, не могут требовать законодательной защиты своих прав через сохранение территорий и акваторий для целей охоты и рыбной ловли, даже если они находятся в частных владениях (кроме территории усадьбы и хозпостроек)?
Право сервитута не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и иного отчуждения.
Российская Федерация, являясь собственником большей части лесного и водного фондов, взимает плату за использование данного государственного имущества. Учение о сервитутах в РФ разработано недостаточно, но надо начинать понимать проблемы, возникающие с установлением на законодательном уровне публичного и частного сервитутов для целей охоты и рыбалки.
Правовое регулирование собственности на объекты животного мира
Животный мир, как самостоятельный природный ресурс, самый динамичный с позиции перемещения в пространстве и времени. Трудно представить механизмы юридического регулирования использования объектов животного мира в качестве объектов собственности. Исключение только в одном: если животные отловлены и приобретены у государства или у охотпользователя в пределах квот на добычу в частном порядке для содержания и разведения в условиях неволи или полувольного содержания.
Юридическое определение понятия «животный мир» сформулировано в ст.1 Федерального закона «О животном мире». Животные (в том числе и объекты охоты), обитающие в естественной среде, «подчинены» в части регулирования отношений по их охране и использованию экологическому (фаунистическому) законодательству и в первую очередь все тем же нормам Федерального закона «О животном мире». Животные, содержащиеся в условиях неволи, в полувольных условиях и искусственно созданной изолированной среде обитания, при которых также должны решаться задачи по сохранению ресурса и генетического фонда, подчинены регулируемым отношениям, установленным Гражданским кодексом РФ, и даже в большей мере аграрному законодательству, ветеринарным нормам и правилам. Животные, подпадающие под гражданское законодательство, являются объектами имущественных прав (ст.137 Гражданского кодекса РФ). Только в этом случае возможна прозрачная оценка частной собственности на объекты животного мира. Другие случаи не позволяют приватизировать объекты животного мира.
В Конституции РФ отсутствуют понятия «животный мир» и «законодательство о животном мире». Все это убрано в понятия: «другие природные ресурсы», «природопользование», «охрана окружающей среды». Выходит, что в соответствии с Конституцией РФ вопросы (триады собственности) владения, пользования, распоряжения могут относиться только к государственной собственности и в виде отношений распределяться между Российской Федерацией и ее субъектами, то есть находиться в совместном ведении. С 2008 года этот механизм особенно проявится, и субъекты должны будут полноценно включиться в процесс управления и контроля в сфере охраны и регулирования использования объектов животного мира, обитающих в естественной среде. Из вышеуказанного мы должны понять, что установление многообразия форм собственности на животный мир больше является возможным правом, но не обязанностью законодателя.
Животные, обитающие в естественной среде, могут оставаться только в пределах государственной собственности, что и отличает правовой режим объектов животного мира от правового режима других природных ресурсов (лес, земля, недра, водные объекты). Из-за подвижности объектов животного мира, как мы уже отмечали, в пространстве и времени по сути невозможно установить правовой режим собственности вплоть до государственной собственности.
Ну как можно при наличии миграций, перелетов дичи установить правомочия собственника (даже арендодателя лесных или водных, земельных участков), которые обязательно должны отражать: права владения (фактическое обладание вещью); права пользования (извлечении из принадлежащей собственнику вещи полезных свойств); права распоряжения (отчуждение вещи вплоть до ее уничтожения) и другое. Итак, мы понимаем, что дикое животное не может быть вещью (имуществом), так как не может быть отнесено к объектам гражданского права. Иначе должна быть внедрена идентификация (например, радиосигнальные ошейники или еще что-то в виде радиоактивных безопасных меток) для отслеживания. Из пункта угодий одного собственника животные переместились в пункт угодий другого. Наверное, это понимают и обладатели (арендодатели) лесных участков. В этих случаях судебная практика не реальна в реализации справедливости.
Права собственника у пользователя объектами животного мира возникают при отлове, добыче объекта в виде полученной продукции, которая и становится вещью (имуществом), товаром, то есть объектом гражданского оборота и права собственности.
На право собственности во всех ее формах (государственная, муниципальная, частная), как следует из законодательства, может реально возникать на земельные, лесные, водные участки (среда обитания диких животных). Эти участки выделяются в натуре (границы, кадастровый номер, регистрация по Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).
Еще в римском праве дикие животные при аналогичном анализе относились к категории ничейных вещей (nullius in bonis). Однако практика в сегодняшнем мире иная. Во многих государствах, где столетия существует частная собственность на земли, право собственности на диких животных является производным от права собственности на землю и иные природные ресурсы (лес, водные объекты). Землевладелец владеет, тем самым, и дикими животными и распоряжается их судьбой.
В России (ст.12 Федерального закона «О животном мире») право собственности на диких животных отделено от права собственности на землю, лес, водный объект. Этот принцип ради будущего охоты и возможности вести организованное охотничье хозяйство надо отстаивать, особенно при подготовке Федерального закона «Об охоте и ведении охотничьего хозяйства». Учитывая, что государственное управление и порядок контроля в сфере природопользования в целом находится по законодательству на федеральном уровне, Правительству РФ следует учитывать вышеуказанные особенности и сохранить возможность развития охоты и ведения охотничьего хозяйства не просто в рамках самостоятельного природопользования, но и в качестве традиционного направления социально-экономической жизни граждан России с учетом их прав на данный вид деятельности.
Животный мир в данной ситуации больше всего надо относить к «национальному достоянию», регулировать управление им на федеральном уровне, уровне субъектов РФ с предоставлением более широких прав непосредственно охотпользователям ради экономического развития и большего уважения прав граждан, которые десятилетиями в практике развития охотничьего хозяйства доказывали желание выполнять свои обязанности по охране и воспроизводству животного мира. Надо развивать юрисдикцию российского государства с учетом обеспечения поддержки гражданского общества и доверия, в том числе и общественным объединениям граждан, которые формировались более века назад и защищали принципы правильной охоты и коллективной ответственности за сохранение и приумножение богатств России.
Что делать, чтобы защитить охоту и охотничье хозяйство в интересах России?
Напомним охотникам, читателям «Российской Охотничьей газеты», что еще в 1993 году Росохотрыболовсоюз разработал и представил на рассмотрение в Верховный совет РФ проект Закона «Об охоте и охотничьем хозяйстве». Дано было поручение, и созданы рабочие группы для его доработки. После конфликта во властных структурах в 1993 году была разработана и принята новая Конституция РФ, образована Государственная Дума Федерального Собрания РФ. В 1995 году был принят Федеральный закон «О животном мире», который в ст.41 предусмотрел возможность регулирования охоты, как одного из видов пользования объектами животного мира, а значит, и ведение охотничьего хозяйства через специальный закон. Вскоре разработчики проекта закона «Об охоте и охотничьем хозяйстве» столкнулись с разъяснениями от исполнительной и законодательной властей, что данный закон может быть принят только после принятия: Земельного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ, Водного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, так как этого требует курс на развитие и углубление рыночной экономики. Работа продолжалась ежегодно. Были разработаны в Росохотрыболовсоюзе концепция устойчивого развития охотничьего хозяйства, а затем и стратегия. Документы рассматривались в Правительстве РФ и одобрены с поручением об их доработке. Последние варианты и концепции, и, соответственно, проекта закона «Об охоте и охотничьем хозяйстве» были приняты XII Съездом Росохотрыболовсоюза и опубликованы в печати.
Поэтому эти материалы до сих пор остаются актуальными, и потребуется немало усилий, чтобы защитить позиции охотничьего хозяйства в ближайшем будущем, с учетом того, что правовые ниши во многом заняты Лесным кодексом РФ.
Что же делать?
Во-первых, надо активнее и масштабнее начать осознавать, что Конституция РФ защищает права и гражданина, и общества, предусматривая референдумы граждан. Права общественных организаций представлены в федеральных законах «Об охране окружающей среды», «О животном мире», в Земельном кодексе РФ, и госорганы обязаны учитывать мнение этих организаций.
Во-вторых, необходимо некое организационное объединение всех охотпользователей независимо от уровня организации и наличия собственности. Дело не в объединении «кошельков», а в объединении усилий за сохранение самостоятельного статуса охоты и охотничьего хозяйства. Мировой опыт доказывает важность такого подхода к проблеме и во многих государствах давно действуют законы «Об охоте».
В-третьих, надо отстаивать сохранение принципов: по отделению права собственности на диких животных от права собственности на землю, лес, водные и другие природные ресурсы; о недопустимости использования объектов животного мира органами государственной власти, специально уполномоченными государственными органами (управление, контроль), органами местного самоуправления.
В-четвертых, необходимо добиваться законодательного обеспечения публичного и частного сервитутов для целей охоты и рыбной ловли (речь не идет о промышленных заготовках продукции). В настоящее время это более достойно представлено в ст.37 Федерального закона «О животном мире», когда в основу закрепления права на пользование акваториями, территориями для целей охоты и ведения охотничьего хозяйства положен договор между органами власти субъекта РФ и организациями охотпользователей с учетом согласования границ угодий с земле-, лесо-, водопользователями. Закон (ст.40) широко представляет права и обязанности пользователей, что и гарантирует эффективность их самостоятельной работы, а также заинтересованность в развитии.
В-пятых, необходимо внести поправки в Лесной кодекс РФ, которые отражали бы главенство норм Федерального закона «О животном мире» в части охраны и регулирования использования объектов животного мира в лесах перед нормами Лесного кодекса РФ, которые регулировали бы те отношения, не охватывающиеся нормами Федерального закона «О животном мире» и способствовали бы сохранению леса, водоемов как среды обитания диких животных.
В-шестых, в целях самостоятельности лесного и охотничьего хозяйства целесообразнее было бы разработать совместный (с Министерством природных ресурсов РФ, Министерством сельского хозяйства РФ) координационный план, способствующий развитию охотничьего хозяйства как самостоятельной отрасли в природопользовании, и направленный на улучшение охраны, воспроизводства животного мира, сохранение среды обитания диких животных. Это поможет уйти от конфронтации и снизит уровень незаконной охоты и иных форм правонарушений. Это избавит страну от противостояний в обществе. В единстве России – ее сила.