Изучение истории государственного управления показывает, что борьба (или по терминологии Закона «О животном мире» – регулирование численности) с вредящими охотничьему хозяйству животными, опасными для жизни человека и его имущества на протяжении столетия была предметом пристального внимания государства.
Официальные данные, собранные Комиссией по переработке Закона об охоте 1892 г., относительно убытков, ежегодно причиняемых населению хищными зверями и птицами, показывают, что от этих хищников, зачастую совершенно разоряющих отдельных хозяев, ежегодно гибнет до 3 700 000 домашних животных, причиняя населению годового убытка свыше 4 845 095 рублей, причем есть местности, где крестьяне отказываются держать жеребят, так как не имеют возможности спасти их от хищников. Миллионные цифры убытков должны быть многократно увеличены при подсчете вреда, приносимого хищниками самому охотничьему хозяйству уничтожением полезных зверей и птиц, поэтому необходима организация систематической борьбы с ними.
«Борьба с дикими зверями, опасными для жизни человека и для имущества его, есть, по мнению Комиссии по переработке Закона об охоте 1892 г., дело государственное.
Вред, причиняемый этими хищниками, а в особенности волками, настолько велик, что необходимо было изыскать какие-нибудь средства для борьбы с ними. Хищники, крупные – медведь и волк, валили крупный и мелкий скот, а более мелкие – лисицы и хищные птицы уничтожали дичь. Цифра убытков, приносимых волками за год в одной северной области, достигает ста миллионов рублей.
Для того чтобы борьба с хищниками была планомерной и единообразной, необходимо сосредоточить руководство борьбой в Центре и привлечь широкие массы местных охотников к их истреблению, разъяснить им важность «волчьего вопроса» и оказать им всякую помощь предоставлением орудий истребления (флажки, стрихнин, капканы, картечь)...
Нужно, чтобы инструкторы-окладчики не только истребляли хищников, но одновременно наглядно, тут же на охоте, знакомили местных охотников со способами и приемами истребления.
В «Резолюции о борьбе с хищниками», принятой этой конференцией, постановлено: «...Ввиду колоссальных убытков, приносимых населению хищниками, принять самые энергичные меры к уничтожению этого зла. Руководство борьбой с хищниками в целях ее планомерности, важной для успеха дела, должно быть сосредоточено в Центре при самом широком привлечении местных Союзов к активной работе. Чтобы поднять интерес населения к истреблению волков, необходимо назначить премию за каждого убитого волка».
Декреты об охоте 1920 и 1923 гг., Положение об охотничьем хозяйстве 1930 г. возлагали на государственные органы в сфере охоты обязанность «учреждать особые отряды для истребления хищных и вредных животных». В союзном Наркомземе существовал Отдел охоты и борьбы с хищниками с инспекциями на местах, которым предписывалось «проведение мероприятий по борьбе с хищными животными (особенно волками), в частности: организация бригад по истреблению хищников; организация егерской службы с привлечением к этой службе актива из местного населения; обеспечение охотничье-боевыми припасами и орудиями отдельных охотников и организаций, ведущих борьбу с хищниками; использование специального денежного фонда на мероприятия по истреблению хищников, выделяемого из отчислений по обязательному окладному страхованию».
В 50-е годы Главное управление охотничьего хозяйства при Совете Министров РСФСР устанавливало охотуправлениям при облкрайисполкомах конкретные плановые задания по уничтожению волков. Причем ставилась практически недостижимая цель – «полное уничтожение волков в ближайшие годы на территории области (края, АССР). Этому должна быть подчинена вся практическая работа по борьбе с волками. Особое внимание должно быть уделено уничтожению волчат на логовах» (задание Архангельскому охотуправлению на 1950 г.).
Поскольку в ходе административной реформы функция борьбы с волками и другими видами, численность которых нуждается в регулировании «выпала» из сферы деятельности Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному контролю и ее территориальных органов, а сам волк был причислен приказом Минсельхоза России в 2005 г. к «особо ценным в хозяйственном отношении видам», невольно возникает вопрос: может, такой необходимости уже нет? Тем более, что в ряде субъектов прокуроры начали вносить протесты, указывая на превышение полномочий субъектов, издавших акты о регулировании численности волков, установлении поощрений, а органы казначейства – указывать на нецелевое использование бюджетных средств.
Экспертная комиссия государственной экологической экспертизы Росприроднадзора, рассмотрев «Материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты в сезоне охоты 2007 г. в Российской Федерации» в своем заключении отметила, что «...считает необходимым рекомендовать субъектам РФ предусмотреть меры по сокращению численности волка и борьбе с браконьерством – главными факторами сокращения численности копытных животных и белогрудого медведя. Только с решением этих задач лимиты на добычу копытных животных могут быть повышены». Большинство исследователей экологии диких копытных животных (в том числе крупнейшие ученые – А.А. Данилкин, В.М. Глушков и другие), считают волка значимым в сдерживании роста их поголовья.
Серьезным фактором для сохранения поголовья лосей, – указывается в окружной целевой программе по воспроизводству и охране охотничьих ресурсов Коми-Пермяцкого автономного округа на 2001–2005 гг., – является уничтожение волков. Численность волка в округе в последние три года самая высокая за текущие 20 лет и составляет 160–190 голов, при текущем отстреле в 14–18% поголовья. Необходимо уничтожать 50–70% поголовья волков. В последние годы в связи с невыделением средств, премирование за уничтожение волков прекратилось, а затраты на его выслеживание и добычу многократно возросли. Один волк за год приносит ущерба охотничьему и сельскому хозяйству примерно на 10 тысяч рублей.
В Программе «Экология и природные ресурсы Республики Бурятия» на 2005–2008 гг. указывается, что ежегодно сельское хозяйство в республике теряет в пределах 100 тонн мясной продукции от ущерба, наносимого волком. По данным зимнего маршрутного учета численность волка в Республике Бурятия 1600 особей. Ежегодно одним волком поедается до 1 тонны мяса диких животных, т.е. в среднем уничтожается, по экспертным оценкам, до 100 зайцев, 20–30 косуль, 3–4 изюбря, 2–3 лося, ущерб от волков составляет до 7 млн. рублей.
В Управление роспотребнадзора по Республике Тыва поступило сообщение о выделении антигена вируса бешенства из патологического материала овец, павших в результате нападения волка...
Установлено, что 26 января 2007 г. в 5.00 час. в местечке Чинге-сай аксы с. Кызыл-Хая в кошару проник волк и напал на стадо овец. В результате погибли 92 головы мелкого рогатого скота. Помощник чабана Х.К. Чамбал также подвергся нападению волка и получил укусы в область правого предплечья. За медицинской помощью он не обратился, и только 25 февраля 2007 г. был госпитализирован в инфекционную больницу г. Кызыла. Выявлено 27 контактных лиц, которым требуется проведение экстренной иммунизации антирабической вакциной в количестве 162 доз. В настоящее время этой вакцины в Министерстве здравоохранения Республики Тыва нет.
В 2003–2004 годах в России зарегистрирован 7581 случай заболевания и гибели животных от бешенства, что на 17 процентов больше, чем в 2001–2002 годах. За последние три года, несмотря на наличие высокоэффективной антирабической вакцины и антирабического иммуноглобулина, зарегистрировано 47 случаев заболевания людей гидрофобией (бешенство). В 2004 году заболело и умерло от этой инфекции 17 человек.
Не улучшилась эпидемиологическая ситуация и в последующие годы.
Приведенные факты свидетельствуют о том, что необходимость снижения численности волка в России не утратила своей актуальности. Приказом Минсельхоза России от 28 августа 2006 г. № 265 волк был исключен из Переченя видов, которые отнесены к особо ценным в хозяйственном отношении.
С 1 января 2008 г. Федеральным законом «О животном мире» регулирование численности объектов животного мира (то есть, по старой терминологии – борьба с волками и другими видами) передана субъектам РФ (за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения). Эта деятельность должна осуществляться в порядке, установленном Минсельхозом России (статья 6). Такого порядка нет, и в ближайшем будущем вряд ли предвидится.
Согласно Типовым правилам охоты в РСФСР (1988 г., действующим и поныне), «...на территории РСФСР подлежит регулированию в течение круглого года численность волка, шакала, серой вороны, а также бродячих беспородных собак и кошек». Добыча этих видов животных без применения огнестрельного оружия, специальных препаратов, а также петель и капканов разрешается всем гражданам в течение круглого года. При этом разрешается разрушать жилища данных видов». Охотник имеет право отстреливать перечисленных животных при любом законном нахождении в угодьях с целью охоты (пункты 72–73). Эти же виды фигурируют и в большинстве правил охоты субъектов РФ.
В ряде мест возниканет необходимость снижения численности и других видов. Например, в Калининградской области было установлено вознаграждение за добычу не только волка, но и бобра в размере двух минимальных месячных оплат труда за каждую особь. В Воронежской области вынуждены были регулировать численность сурка-байбака, в Астраханской, Курганской – большого баклана, в ряде областей из-за бешенства и (или) часотки – лисиц, в некоторых субъектах – сорок, серебристых чаек и т.д.
Согласно положениям Федерального закона «О животном мире» «...объекты животного мира, численность которых подлежит регулированию, определяются специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию за использованием объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с разграничением полномочий, предусмотренным статьями 5 и 6 настоящего Федерального закона (статья 27). А согласно статье 5 к полномочиям центра – Российской Федерации – отнесено лишь «...регулирование численности объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения». Поэтому вновь созданные спецорганы субъектов сами вправе установить порядок и виды, подлежащие регулированию.
В целом же, анализируя прорехи в государственном управлении в сфере охоты, охраны и использования животного мира, нельзя не согласиться с ярким высказыванием патриарха охотоведения, гл. редактора журнала «Охота и охотничье хозяйство» О.К. Гусева о том, что административная реформа, как и «потеря» (невозложение на Россельхознадзор) таких функций, как борьба с волками и другими видами «...то результат революционно-шокового, дилетантски-некомпетентного перескока из одной общественно-экономической формации в другую. Субъективные причины состоят главным образом в непрофессионализме государственных чиновников. Я не вижу во всем происходящем злого умысла. Это, как говорил кто-то из умных мужей, хуже, чем преступление, это ошибка...»